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关于完善我国税法体系的探讨 徐　健 摘　要: 税法体系是税法在法律形式上的整体布局和法律内容上的严密规范。针对我国现行税法体系存在的问题,我国应努力提升税法的协调性、可操作性,提高税法级次,尽快建立以税收基本法为核心、以税收法律为主、行政法规为辅的科学统一的、完整的税法体系。 关键词: 税法体系;税收立法;税收基本法 中图分类号:F810. 42 　　文献标识码: B 　　文章编号: 1008 - 9306 (2003) 03 - 0022 - 04 　　改革开放二十多年来,我国税法体系的建设取得了长足的进步。截止到目前,现行有效的税收法律、法规已达40 多个,基本上形成了一套综合性的税法体系,较广泛地覆盖了社会经济活动的各个方面,为保证国家赋税的征收,税收宏观调控经济功能的发挥起到了一定的法律保障作用。然而,应当看到,我国的税法体系由于发育较晚,在立法工作上缺乏经验,现行税法体系还不健全,需要进一步改革和完善。 一、我国税法体系的现状及存在的问题 (一) 我国税法体系的基本现状 我国现行税法体系主要由宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章组成: 1. 宪法。1999 年3 月15 日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》对我国的宪法进行了第三次修订,其中与税收有关的内容主要是“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。 2. 法律。迄今为止,我国由全国人民代表大会及其常委会通过的税法法律共有三部:一是《中华人民共和国个人所得税法》;二是《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法;三是《中华人民共和国税收征管理法》。 3. 税收行政法规。税收行政法规是国务院根据全国人大及常委会的授权,依据宪法和税收法律,通过一定法律程序制定的规范性文件。我国现行的税法体系中除了个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税以外的其它税种,都是由国务院制定的暂行条例。 4. 税收规章。税收规章是财政部、国家税务总局、海关总署根据其职权和国务院的授权,依据有关法律法规制定的行政解释及实施细则。如我国现行增值税、消费税等暂行条例的实施细则和消费税征收范围的解释、营业税税目注释、增值税、资源税若干具体问题规定等就属于税收规章。 5. 地方性法规。地方性法规主要是全国人大授权经济特区制定的有关涉外法规。 (二) 我国税法体系存在的主要问题 1. 缺乏税收法律的系统性和完整规范性。目前,我国的税收法律制度尚未形成一个完整的部门法律体系。各单行法律、法规既缺少一个母法的统领,其相互之间的法律级次、隶属关系也没有理顺。在法律体系结构上存在着分散、交叉、甚至重叠的现象。例如,在所得税制度上,对国内和涉外纳税人分别按两套税收制度征税,造成现行税收制度繁杂、不统一,不易于操作。在法律体系内容上,税收立法的原则、税收立法权和管理权的划分,税收法律关系权利与义务的确定,税收立法程序都还缺乏明确的规定。 2. 法律层次低,法律效力不高。以税收行政法规为主、税收法律为辅的税收立法体系降低了税收的立法级次,影响了税法的公正性、科学性及权威性。虽然宪法规定全国人大及其常委会可授权国务院进行行政立法,但从实际看,这种授权显然被过多使用了。据统计,我国税收法律规范中的80%是国务院以条例、暂行条例的形式颁布的,然后财政部、国家税务总局再根据国务院授权制定实施细则,各省、直辖市、自治区再根据财政部的授权颁布补充规定。这种行政主导型的立法体制从根本上讲是与税收法律主义相悖的。它一方面导致我国税收立法级次不高,稳定性差,对税法的权威性和税务部门的执法带来许多不利的影响;另一方面,行政机关既是立法者,又是执法者,难免会出于自身利益的考虑而不合理地扩大其税收而加重纳税人的负担,从而冲击立法民主原则,影响立法程序公正性和法律规范内容的科学性。 3. 税法的行政法特点不突出。长期以来,人们习惯于将税法列入经济法范畴,认为它组织财政收入,宏观调控经济是调整社会经济关系的法律规范,忽略了税法在较大程度上还属于行政法的范畴,具有调整国家与社会成员法律关系的特点。正是由于这种认识上的偏见,造成现行税法在国家与纳税人的权利与义务、税收立法体制、税务机关的机构设置、职责权限,以及纳税人申诉制度等方面都缺乏明确的具体规定,而这些方面都是行政法调整的重要内容。现行税法正是由于缺乏这些方面的内容,才造成地方越权自定章法,纳税人状告税务派出机构没有执法主体资格使税务机关遭败诉,一些税务机关和人员不清楚自身责任和义务随意征税和处罚等情况时有发生。 4. 立法技术不高,忽视程序法的制定。我国税收立法长期习惯于由主管部门负责起草,起草人员则多是搞财政、税务业务的,很少有法律专业人员,在法律、法规的审议中,由法律专家审核把关也还比较欠缺,以至于制定的法律、法规一般都过于原则、笼统,实际操作性不强