我国针对农村孤儿与社会政策变迁及调整对策.docVIP

我国针对农村孤儿的社会政策变迁及调整对策 【原文出处】中国青年政治学院学报 【原刊地名】京 【原刊期号】200506 【原刊页号】132～136 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【作 者】杨生勇 【作者简介】杨生勇，华中师范大学社会学系副教授，博士研究生。（湖北　武汉　430079） 【内容提要】建国以来，我国针对农村孤儿的社会政策经过了从救助制向福利制的转变过程，目前正在进行的农村税费改革给农村孤儿的社会政策变为完全福利制提供了有利的条件和机遇，但在社会转型期的调整过程中，需要我们从观念、制度、环境等方面进行全面的配套改革，才能推动农村孤儿完全福利制的实现。 【摘 要 题】社会救助 【关 键 词】农村孤儿/社会政策变迁/调整对策 ????我国对农村孤儿的帮助，一直以来缺乏专门针对农村孤儿的系统而明确的制度设计及政策安排。主要表现在：一是把孤儿同农村“三无”老年人、残疾人混在一起，以“五保”制度对孤儿进行救助，影响到对孤儿的特别关注；二是没有考虑孤儿正处于成长期并且敏感自尊等特点而在实施方法上统一采取社会救助方式，而未采取福利方式；三是忽视孤儿成长性特点而在帮助内容上偏重于物质方面，是对孤儿进行“照顾”而非提供帮助，忽视了孤儿作为儿童、青少年更为重要的心理和精神需要；四是帮助水平过低，仅仅在维持孤儿基本生存的层面。本文主张从孤儿正常社会化的完成及平等的现代社会帮助观出发，对农村孤儿的社会政策进行调整，构建和谐社会建设中我国帮助农村孤儿的新体系、新机制。????　　　　一、传统的农村孤儿救助制度????新中国建立以来，我国没有专门针对农村孤儿的系统而明确的制度设计及政策安排，对农村孤儿的供养一直是以“五保”制度的方式实现的。所谓“五保”制度，是在建国之初为保障农村社会中最贫困群体的基本生存，我国根据计划经济时期土地公有制特点，建立了对农村无法定义务人抚养、无维持正常生活的劳动能力、无保障正常生活经济来源的老人、残疾人、孤儿实行生活照顾的一种社会救济制度，对上述对象提供保吃、保穿、保烧、保教、保住、保葬、保医等基本照顾，其中的保教专门对孤儿而言。虽然上述保的内容较多，但保的水平却很低，只是帮助五保对象解决基本生存问题，维护其基本生存权，并且进入该制度存在一定的条件限定。因此，五保制度属于典型的社会救助。孤儿也不例外，孤儿是五保中一个十分特殊的群体，并且在五保对象总体中所占比例一直较小，受到特别对待，即由村集体负责提供孤儿救助的经费，而抚养孤儿的具体工作则由其家族负责提供。对于孤儿的供养而言，虽然不需要家计调查，凡是孤儿，身份一旦确定即享受五保待遇，但在现实中有些孤儿不能进入五保制度内享受待遇。因此，通过五保制度对孤儿提供的虽然是农村集体福利服务，但它具有社会救助的特点，它采取的是典型的社会救助方式。????我国五保制度的运行包括两个方面的路径，一是经费的筹集，二是具体服务的提供。自建国以来，该制度在这两个方面经历了一系列变化。在近50年历程中的不同时期，我国农村五保制度根据当时社会经济特点进行了不同的具体规定，使得这一制度在根本性质一致基础上而在不同历史时期呈现出不同的特点。该制度建立之初至以后相当长的时期内，国家同五保资金之间没有制度化的规定，没有中央财政支持，因此该制度不是国家承担责任的社会救济，因此它不是严格规范的国家层次的社会救济，而仅仅是村民间的互助。当初建立该制度时，中央政府对之没有财政支持，中央同村集体之间没有财政关系，既没有上级政府的转移支付，也没有村集体因为办五保而少向上级政府交纳有关税费。这时，该制度主要是村集体中农民间的民间互助性质。只不过这种互助行为的个人自愿性转变为一种国家监督或强制下的集体供给。出现这种状况是由我国二元社会结构特点所造成的我国农村社会保障缺失的一个重要表现。在人民公社时期，是以人民公社为依托，为农村五保对象提供最低生活保障。自1978年人民公社解体以后，五保供养因为失去载体而面临提供不足的局面，由于各级政府尤其是中央政府的高度重视，五保供养体系才得以维持下来。虽然自1985年以来，五保供养已经不能简单定性为农村集体福利事业，而是中央政府组织融资、乡村社区供应的一项农村公共服务事业，但从五保制度的发展轨迹看，其根本性质为农村社区的集体福利，自建立至1997年的五保供养是以村集体为主、政府为辅的一种农村社区性福利制度。它的实施采取的是社会救助的方式。????从结果看，农村五保制度的实施满足了农村孤儿的基本生活需要，起到了最低生活保障的作用，但也暴露出一些问题。一是含有身份歧视，将孤儿同农村社会中的三无老年人和残疾人混在一起进行五保，对处于成长期并极为敏感的孤儿来说，既影响了孤儿的自尊和积极态度，进而影响到对孤儿的帮助效果；二是救助水平太低，