江苏《治安调解内涵外延及其运行机制》.docVIP

治安调解的内涵、外延及其运行机制 江苏警官学院治安管理系赵石麟公安机关治安调解工作规范本规范所称治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。其二，有些纠纷当事人的行为已经构成犯罪行为，公安机关依然对这些纠纷进行调解处理。例如，我国存在一种常见法律现象，即公安机关调解了大量的轻伤害案件，有的地方的公安机关还制定了关于调解轻伤害案件的规范性文件，有的地方公安机关也正在尝试对更为广泛的轻微刑事案件进行调解，也有学者对此现象的合法性、合理性进行了论证。 正因为对治安调解概念的理解与现实的错位，造成了以下的逻辑推导，公安机关的纠纷调解只存在于办理治安案件过程中，现实中公安机关调解的一般民事纠纷以及办理刑事案件中纠纷的调解没有法律依据，因而是不合法的。这种推导又进一步造成了人们的困惑：公安机关是否应该调解不构成治安案件的纠纷？于情理，似乎应该调解，于法，似乎却不应该调解。对此，笔者近年对江苏省全省的派出所长进行了问卷抽样调查。调查显示，人们普遍认同公安机关对纠纷的职责仅限于治安调解，但是，对治安调解概念的理解本身却存在模糊之处。问卷的题目之一是：“对于不构成治安案件的民间纠纷，你认为是否应该调解？”调查结果显示：有 42%的所长选择了派出所应该调解，而50.4%的所长选择了派出所不应该调解，其余的选择不清楚是否应该。根据笔者的进一步调查，造成该种困惑的原因在于人们无法在现有的规范性文件中找到公安机关调解一般民事纠纷及刑事案件中纠纷的依据。在依法行政、严格执法的语境下，对于不符合该法律条文规定的调解行为，人们便有无法可依的担心。 如何消除该种困惑？究竟是治安调解的实践有违法性嫌疑，还是现有法律规范不符合社会现实？解答此问题可以有多种路径，但是，笔者认为，可以通过对治安调解概念的分析来寻找答案。因为，概念是人们认知事物的原点与依据。概念的逻辑结构包括内涵和外延，下面分别进行分析。 二、治安调解的内涵 基于准确性和唯一性的表达诉求，法律语言尽可能将纷繁复杂的社会现象进行“格式化”的表述。但是，这种“格式化”的法律技术要求也必然与社会现象复杂多变的特性发生冲突。法律语言常常表现为与社会现实的不适应，这种不适应可能表现为偏差或不周延。正如哈耶克所指，“人类社会中存在着种种有序的结构，但它们是许多人的行动的产物，而不是人之设计的结果”[1]。因此，任何概念都常会有常识概念、理论概念与法律概念等三种形态同时存在。随着某种社会现象的频繁发生，人们会对某一现象逐渐形成常识理解。常识理解对于帮助人们认识某种事物及相互交流起到基础作用。但是，常识理解具有感性认识的特征而不够精准，常存在人们认知上的分歧，这就需要经过一定的加工整理而形成系统化、理性化的理论概念。而理论概念逐渐成熟后可能通过立法机关的确认上升为法律概念。常识概念、理论概念及法律概念的转化伴随整个法制完善的过程。 现有关于治安调解概念的通说实质上是局限于现有的法律规范的表述，而并非立足于社会现实的常识概念及理论体系的理论概念，是将现有法律文件特指的治安调解作为全部治安调解概念。仔细研读《治安管理处罚法》第九条的规定便会发现，现有的法律所指的治安调解确实以发生治安违法行为及存在治安案件为前提，但是，该法条的核心含义并非界定治安调解的概念，也并非确定公安机关是否应该调解非治安案件纠纷，而是立足于对治安违法行为进行处罚这一基本的语境中而规定了对一种特殊治安违法行为的特殊处理。即：作为处罚的例外，公安机关可以对引起治安违法行为的民间纠纷进行调解而不予处罚。正如《公安机关治安调解工作规范本规范所称治安调解，是指外延是指具有概念所反映的本质属性的全部对象，即概念的量的规定性。从治安调解的本意来说，调解纠纷的目的是为了管理治安秩序，只要是符合这个特征都应该属于治安调解。许多没有被公安部规范性文件所列举的民间纠纷引起的治安违法行为都是符合这个特征的。例如，在债务纠纷中，债权人的堵门、侵入住宅等违法行为；在劳资纠纷中，民工已经堵门堵路、哄抢欠薪单位物资等违法行为；在医患纠纷中，家属采用停尸闹事等治安违法行为，等等。公安机关调解这些纠纷不仅是为了帮助债权人和民工催讨债权、帮助医疗机构维持秩序，更为重要的是为了防止更大的破坏治安秩序的行为发生，是履行自己的治安管理职能，符合治安调解的本质特征。 （二）当事人尚未构成违法犯罪行为的民事纠纷 民事纠纷中当事人的行为形态有发展性和阶段性。在纠纷发生的初始阶段，人们一般尝试通过较为缓和的手段解决。纠纷当事人的行