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行政规章在行政诉讼中处于证据地位的理论与实践 　　按照我国的《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件的依据是法律、行政法规及地方性法规。而对于行政规章《行政诉讼法》第五十三条一款是这样规定的：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”也就是说对于行政规章，人民法院在案件的审理中是参照适用。那么何谓“参照适用”?行政规章在行政诉讼中处于一个什么样的地位?在法学界存在不同的观点：第一种观点：根据行政诉讼法行政规章在行政诉讼中是参照适用，即行政规章在行政诉讼中可以作为法院审判行政案件的依据，只要人民法院通过审查认为行政规章不违反法律、法规，合法有效的情况，那么依据此规章作出的程序合法的具体行政行为人民法院就应予以维持。第二种观点：行政规章在行政诉讼中的出场次序、途径是与证据等同的，同时人民法院在审理行政案件时，若该案件涉及行政规章的适用问题，则人民法院有权对该行政规章是否合法有效进行司法审查。所以行政规章在行政诉讼中所处的地位更接近于证据。以上两种不同意见，笔者更认同第二种意见，即行政诉讼对于规章可以参照适用，但其在诉讼中的地位更接近于证据。下面就此观点的理论及实践运用做以粗略分析，与大家共同探讨。 　　一、规章分为部门规章和地方政府规章两类。部门规章，是指由国务院各部、各委员会依据法律、国务院的行政法规、命令、决定制定的规范性文件，在全国范围内具有普遍的约束力和强制执行力;地方政府规章，是指省、自治区、直辖市和经国务院批准的较大的市以上的地方人民政府根据法律和国务院的行政法规、决定、命令所制定的规范性文件。地方政府规章在所辖区域内具有效力。因此，在制定主体、制定权限、制定内容及制定程序上，行政规章与法律、行政法规及地方性法规均不同，其法律效力低于法律、行政法规。 　　二、行政诉讼法将法律、行政法规及地方性法规置于审判依据的地位，而对于行政规章则为参照适用，“参照”与“依据”不同，依据指人们法院审理行政案件时，必须适用该规范，不能拒绝适用。而参照是在某些情况下可以适用，在某些情况下也可以不予适用。如果行政机关的具体行政行为是根据符合法律和行政法规的规章作出的，人民法院就应适用该规章，判决维持具体行政行为。如果行政机关的具体行政行为是依据不符合法律、行政法规原则的规章作出的，人民法院就可以不适用该规章，判决撤销具体行政行为。因此，行政规章在诉讼中的地位不是依据而是更接近于证据。 　　三、根据《行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”;第四十三条“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料”，第四十三条中的“有关材料”应理解为包括了第三十二条中的“具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，也就是说作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件是并列关系，均是被告行政机关在举证期限内向人民法院提交的证明其具体行政行为合法的必要证据。 　　四、根据行政诉讼法第五十三条规定，人民法院在审理行政案件时，若该案件涉及行政规章的适用问题，则人民法院有权对该行政规章是否合法有效进行司法审查。在这一点上，行政规章所处的地位更接近于证据。因为行政诉讼证据的特征是“合法性”、“真实性”、“关联性”，而人民法院判断行政规章是否合法有效，也是从行政规章的内容是否与更高层次的规范性文件一致、规章的制定和发布是否有法律依据、是否符合法定程序几方面审查，从审查的标准看行政规章与行政证据完全吻合。 　　五、根据《行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，“证据经法庭查证属实，才能作为定案的依据”，即证据经人民法院审查后才能决定是否适用。而行政规章是否合法有效也要由人民法院认定，因此行政规章在行政诉讼中具有与行政诉讼证据完全相同的命运。 　　六、行政诉讼的宗旨是保护行政相对人的合法权益。在行政诉讼过程中，原告和被告之间力量相差是非常悬殊的，为了调整他们之间这种不平衡的法律关系，所以需要给被告行政机关承担更多的义务。如将行政规章视为证据行列，那么行政机关在诉讼中就要严格按照行政诉讼法规定的举证期限向人民法院提交据以作出具体行政行为的规章。避免行政机关以行政规章只是法律依据，并且规章内容多为公众所知晓的规范性文件为借口，超出举证期限外提供证据行为的存在。并且因为规章包括部门规章和地方政府规章，对于一些规章，并不是人民法院均能一一掌握的，故此被告在提供据以作出具体行政行为的事实依据的同时一并提交作出具体行政行为所依据的行政规章，有利于人民法院及行政相对人对案件的事实予以了解，对于具体行政行为是