中国政府治理水平的国际比较 王绍光.docVIP

中国政府治理水平的国际比较 《比较》第九期，2003年 王绍光 在上世纪80年代和90年代初，“让政府缩水”（shrinking the state）一度成为了时髦的口号。那些年里，不少国家开始进行市场导向的改革；同时，各国市民社会也活跃起来，要求更大的民主参与权。当时经济和政治两方面变革的目的都是限制以致消除政府对经济和社会的干预。不少人天真地认为，只要消减了政府的责任、规模和开支，一切都会变得美好起来。 到了90年代中后期，正反两方面的经验迫使人们把目光移向问题的另一面：政府干预太多 (too much state) 固然危害不小，政府羸弱无力 (too little state) 后果更加严重。诸如索马里、利比里亚、阿富汗、刚果（金）等所谓“失败国家”便是惨痛的教训。 当然，失败国家是些极端的例子，但即使在其它国家，政府的治理能力也至关重要。现在，越来越多的人已经认识到，没有一个有效的政府，不仅经济发展会受到阻碍，人们的福利会遭到损害，市场和民主也都无法正常运作。 世界银行曾一度为“让政府缩水”推波助澜，但从90年代后期起，它也顺应潮流将关注点从政府干预范围的大小（extensiveness）转移到政府干预的质量(effectiveness) 上来。这就提出了“治理”问题 (governance) 。 治理是一个多向度的概念，涉及政府透过正式或非正式的制度行使权力的方方面面。泛泛谈论治理的重要性很容易，但要证明其重要性，除了清晰定义这个概念外，还需要设计一套度量治理水平高下的方法。正是在这个领域，世界银行进行了一些开创性的尝试。1998年，两位世行研究人员推出了一种衡量治理水平的简单方法。 在随后的几年里，另外三位世行研究人员又拿出了一套更精致的治理水平测量方案。这套方案将治理分解为三个方面：1）政府是否有能力制订和实施合理的政策；2）政府与民众是否尊重现行制度；3）政府在多大程度上回应民众的诉求。每一方面分别用两个综合指标衡量，三方面一共产生六个综合指标，即“政府效能”(Government Effectiveness), “监管质量”(Regulatory Quality), “法治”(Rule of Law), “腐败控制”(Corruption Control), “政治稳定”(Political Stability and Absence of Violence), “民众参与”(Voice and Accountability)。反过来，这六个综合指标中的每一个都由若干个子指标汇集而成。 2003年5月，这三位研究人员对全球199个国家在1996、1998、2000和2002四个年度里的治理水平进行了排序，为实证研究与治理相关的课题打下了基础。 他们所依据的数据来源于18个机构收集的25个数据库，包括250个变量。需要指出的是，所有这些变量测度的都是主观判断或认知，来自对专家、商人和民众的调查，而不是来自对客观事物的考察。之所以作出这样的选择，原因有二：一、治理的有些方面很难找到客观的指标（如腐败）；二、即使在其它方面找得到客观指标（如用选举测量民众参与程度），它们也未必比主观指标准确（如难以客观的衡量选举被操纵的程度）。 限于篇幅，我们只想利用这个数据库回答一个国人关心的问题：与其它国家相比，中国的治理水平到底有多高？图1－6按照六个指标展示了我国的相对地位。很明显，我国的“政府效能”与“政治稳定”水平差强人意，比上不足、比下有余，虽然低于一小半国家，但比大多数国家还要略胜一筹。“监管质量”、“法治”与“腐败控制”水平则实在令人不敢恭维，低于世界上多数国家，包括一些比我们穷的国家， 如印度。在六个指标中，我国在“民众参与”方面的表现最差，几乎排在199个国家的末梢，远远落在印度后面。如果说头六张图显示的是我国2002年的治理水平，图7显示的则是我国治理水平在四个年度里的变化情况。我们遗憾地看到，相对于1996年，除了“法治”水平有所进步外，我国在其它五个方面的得分不但没有改善，反倒呈下降趋势，不由人不担心。 当然，这个数据库对各国的排序未必完全精确，因为连它的构建者都承认其误差边际相当大。但即使考虑到误差，我国治理水平在全世界的相对地位也不可能提高多少。因此，世行的这个排序对我们应该是一付清凉剂。虽然在过去25年里我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但对政府治理方面存在的严重问题万万不可掉以轻心。 “治乱存亡，其始若秋毫”（《吕氏春秋·先识览·察微》）。因此，古训“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”（《周易·系辞下》）必须时刻铭记心头。  马里兰大学国际发展与冲突管理中心为此专门设立了“国家失败”项目（state failure task force）。见/cidcm/stfail。 Meril