城乡统筹规划编制探讨_以_莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划_2008_2030_.pdfVIP

城乡统筹规划编制探讨 ——以《莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划（2008-2030 ）》为例 张卫国 张竞 朱琦 张东升 摘要：城乡统筹规划作为一种新的规划类型受到广泛的关注，莱芜市作为山东省统筹城乡发展改革试 点市，率先编制了统筹城乡一体化发展总体规划。通过该案例，初步探讨了城乡统筹规划在规划体系中的 地位与作用，规划的技术路线与内容框架，城乡发展目标与指标体系，从人口、用地、产业、空间布局、 生态环境、基础设施、公共服务等方面制定城乡统筹规划的主要内容，最后提出近期行动计划和规划实施 措施。规划突出公共政策属性，与其他相关规划充分衔接和协调，体现了城乡统筹规划的系统性、创新性、 前瞻性和可操作性。 关键词：城乡统筹；目标与指标体系；编制内容；莱芜 一、引言 十七届三中全会把统筹城乡一体化发展上升到空前的高度，颁布实施一年的城乡规划 法标志着中国已进入城乡统筹规划新时代。城乡二元结构带来的诸多矛盾与问题等需要统筹 城乡的发展，而统筹城乡发展首先应统筹城乡规划，编制城乡统筹规划正是顺应了时代的需 要。为推动城乡统筹发展，2007 年山东省提出各县市探索编制城乡总体规划的要求，莱芜 市较早开展了此项工作。2009 年省建设厅在 总结莱芜规划经验的基础上制定了《山东省 城乡统筹建设规划编制审批办法》（讨论 稿），以进一步推动山东省城乡统筹规划编 制工作。 二、莱芜市城乡统筹规划的必要 性 1.莱芜市概况 莱芜市地处鲁中，市域面积 2246km2， 图 1 城乡居民点分布现状 2007 年常住人口 126.8万人，是山东省面积 最小、人口最少的地级市。辖莱城、钢城 2 区，5 个街道办事处，15 个乡镇，1072 个行政 村（图 1）。莱芜地市高亢，环境优美，是国家园林城市、中国优秀旅游城市、国家卫生城 2476 市、国家环保模范城，是重要的钢铁工业城市。莱芜市把统筹城乡一体化发展作为全市工作 的主线，经过三年的探索和推动，初步打破了城乡二元结构体制，出现了城乡互动发展的可 喜局面，在城乡统筹发展方面取得的一系列经验，引起了省内外广泛的关注。2008 年10 月 山东省委、省政府下发《关于开展深化经济体制改革试点工作的意见》（鲁发〔2008〕19号）， 正式批准莱芜市为山东省统筹城乡发展改革试点市。 2.城乡统筹发展的基础 莱芜市统筹城乡一体化发展具有良好的基础条件[1]。 （1）工业化水平较高，以工促农的基础好。全市基本形成了以钢铁产业为主导，纺织、 能源、特色农产品加工、旅游等为支柱的产业体系，大企业的带动能力较强。 （2）城镇化水平较高，以城带乡的基础好。2007 年全市城镇化水平 49.9%，高于山东 省 46.8%的平均水平。城市基础设施和公共服务加快向农村延伸，村村通油路、通客车、通 自来水、通有线电视等“村村通”工程基本完成，覆盖城乡的就业、住房、养老、医疗等“十 大民生保障体系”基本建立。 （3）农业产业化水平较高，城乡互动发展的基础好。莱芜是中国生姜、花椒、黄金蜜 桃之乡，是中国“三辣一麻”贸易加工基地，农业标准化生产基地占全市耕地面积的 40%以 上。以农业产业化为动力，全市城乡产业互动发展的态势更加明显，城乡联系日益密切。 （4）城乡协调发展性较强，城乡同步发展的基础好。莱芜市大力发展镇域经济，并创 造性地实施了“飞地经济”政策，工业进园区成效显著，各乡镇发展经济的空间也得到了保 障。2007 年城乡收入差距比为 2.5：1，低于全国、山东省平均水平。 （5）统筹发展有了良好开端，城乡统筹的工作基础好。按照城乡统筹发展的思路，提 出“三大板块、四个功能区”的城乡产业布局框架，初步建立了“十大民生保障体系”，做 好土地流转、飞地经济和破除城乡二元体制等“三篇文章”，促进人口向城镇、工业向园区、 土地向规模经营 “三个集中”，深化土地制度、户籍制度、财政体制、投资融资体制、农村 经营方式、行政管理体制等“六项改革”，彻底推倒横亘在城乡间的政策壁垒，让城乡居民 享受同等的待遇和实惠。 与此同时，莱芜市城乡发展仍存在四个方面的问题：首先是偏重的产业结构矛盾突出， 地方产业集群发育不足；其次，土地使用效率不高，城乡建设用地偏多