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第二讲 公共政策的理论基础 第一节 市场失灵理论 第二节 政府失灵理论 政策涉及政府的合法强制力：以公共政策激励、阻碍、禁止或规定个人行为。如果我们假定个人具有以自身最佳利益为导向行事的自由，那么，紧接着的问题是：政府公共政策干涉私人选择自由的合理性何在？ 这一问题是公共政策的最基本的问题，也是公共政策分析必须解决的首要问题。 第一节 市场失灵理论 一、完美市场假设和帕雷托效率 现代经济学理论的一个基本假设是：理想化的经济体系包含追求效益最大化的公司和效用最大化的消费者。在外部条件符合时，这些经济主体的自发行为导致了特定意义上有效的经济模式：使一部分人境况变好而不使另一部分人境况变差是不可能的。 理想化的竞争模型产生了帕累托效率：通过“看不见的手”，按人们的效用最大化行为和企业的利润最大化行为有效分配资源，此时没有一个人的境况可以在不使他人境况更糟的情况下得到改善。 在理想化的竞争模型里，帕累托最优是一种自发形成的结果，不需要任何公共政策的介入。 二、市场失灵及其主要表现 所谓市场失灵是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到帕雷托效率。 达到帕雷托最优的条件包括最优交换条件、最优生产条件、交换和生产同时最优条件。三个条件中任何一个条件得不到满足，市场都处于无效率状态。 只有完全竞争市场可以满足这三个条件，其它的市场都是失灵的市场。 市场失灵主要表现为： （一）垄断 （二）公共产品 （三）外部效应 （四）不完全信息（信息不对称） （五）不完善市场 （六）经济周期性波动、失业和通胀 （七）收入分配不公平 市场失灵预示着社会价值的损失。由于市场失灵是一种客观存在的现象，正如世界各国市场经济均由“政府＋市场”模式所显示的，出于建设良好社会的信念，政府进行适当干预是必要的。 政府干预社会经济生活的基本手段是制定和实施公共政策。 “公共政策试图弥补市场的缺陷。总的说来，它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。”（沃尔夫） 宏观经济调控 市场经济不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，不能解决国民经济的长期发展问题，难以调整和优化产业结构。政府通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等政策手段进行宏观调控。 公共物品提供 公共物品具有消费非排他性的特征。由于搭便车现象，个人之间的直接交易无法解决公共物品的供给问题。与之相联系，私人经济部门生产公共物品的能力和动力不足。政府必须通过国家预算支出，承担公共物品生产和供给的主要责任。 外部性 正外部性和负外部性。外部性不能通过市场机制加以解决，政府要承担这一责任。政府要通过补贴或直接的公共部门生产来推进正外部性，通过直接的管制来限制负的外部性。比如，征收排污税，规定特定的排污量等。 社会公平和社会稳定 市场可能解决效率的问题，但解决不了公平的问题。有人说，市场是天生的平等派，但市场也是天生的不平等派。政府从社会整体利益出发，对社会各个阶层的利益进行再分配，建立和健全社会保障体系，保证社会的稳定协调发展。所得税、遗产税、高额财产转让税、社会保障政策、最低生活标准补贴。 市场秩序的维护 市场机制容易遭到破坏，放任自流容易导致垄断。政府需要承担维护市场秩序的职责。反不正当竞争、反垄断、消费则权益保护。 社会价值的多元化 尽管经济效率具有重要意义，然而，经济效率不是良好社会的唯一价值。纠正市场失灵不是公共政策的唯一理由。 良好社会具有多元化的价值谱系。人的尊严、分配的公平性、经济机会和政治参与都是值得与效率相提并论的价值。 如果存在相互竞争的情况，在很多情况下，公共政策愿意放弃一部分的经济效率以保护生命或提高分配过程的公平性。比如，经济效率与失业问题。 通过政府组织实施的集体选择至少提供了纠正市场失灵的可能性。 然而，必须注意到，集体选择同样存在损害社会价值的风险，政府常常不能推进社会的善。 第二节 政府失灵理论 一、政府失灵的概念 政府失灵：即便是拥有最具智慧、诚实和献身精神的公职人员的政府，也没有希望在所有情况下都能促进社会的善的发展。 如果说市场失灵为公共政策存在提供了理由，那么，政府失灵为公共政策作出了限制。 作为政策分析的工作人员，我们有必要对政府干涉私人事务保持审慎的态度。 二、政府失灵的表现 1、直接民主制的缺陷 2、代议制政府的缺陷 3、官僚机构供给的缺陷 4、分权制度的缺陷 直接民主制的固有缺陷提醒分析家对于选举和公民投票的结果能否为有效的政策提供明确的指令保持审慎的怀疑态度。 官僚机构供给和分权政府的内在缺陷帮助分析家预见一些在实施公共政策时可能遇到的问题。 对代议制政府缺陷的理解有助于分析家决定和改进首选政策选择的可行性。 1、直接民主制的缺陷 全体成人投票已经被