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中国污染控制政策的评估及展望 蒋洪强，王金南，葛察忠 环境保护部环境规划院，北京100012 摘要：论文对近10年来中国污染控制政策的演变历程和发展特点进行了分析，指出污染控制政策总体上呈现出由单环节末端治理向全过程污染控制演变，由单纯强调工业“三废”控制向工业、城市和农业全方位污染综合防治演变，由单一指令控制手段向行政、经济与技术综合手段演变等3个显著特点；运用影响因素评价矩阵，对当前的主要污染控制政策进行了系统评估，指出目前我国污染控制政策总体执行效果不显著；最后提出了未来中国污染控制政策的基本走向，一是完善污染控制的法律法规体系，二是建立和完善环境影响评价制度、环境目标责任制度和排污许可证制度等三项重点环境管理制度，三是加强环境税收、排污权交易、环境公共财政、生态补偿、绿色资本市场等七项环境经济政策的改革与创新。 污染控制政策评估展望中图分类号：X 文献标识码：A 文章编号：1672-2175（200）0-2090-06 图1 中国环境政策的多维演变特点 Fig. 1 the multi-dimension evolution traits of China’s environmental policies 中国污染控制政策的形成是在1972年联合国人类环境会议后开始起步的。而污染控制政策得到快速发展是从1992年联合国环境与发展大会之后开始的，中国出台了一系列文件和相关政策，制定和实施可持续发展战略，明确了环境保护的基本国策地位。各部门和各地方分别从战略、规划、法规、制度、经济手段等不同政策层面推动可持续发展战略的实施，并取得了明显成效。党的十六届三中全会提出的科学发展观，党的十七大提出建设生态文明更是对可持续发展理念的完善和提升，它强调了以人为本和可持续发展的重要性，更强调环境与发展的协调，环境政策力度明显提升。这些都充分显示，中国加强环境保护，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展的决心。 中国环境污染控制政策的演变历程，与中国环境管理体制的发展、环保职能的转变和环境污染形势的变化密切相关，总体上呈现出由单环节末端治理向全过程污染控制演变，由单纯强调工业“三废”控制向工业、城市和农业全方位污染综合防治演变，由单一指令控制手段向行政、经济与技术综合手段演变等3个显著特点[12]，见图1。 年代以前，我国的环境管理政策主要集中于生产领域，集中于工业污染末端的治理，忽视了对分配、流通和消费领域的关注，本质上是环境后果导向型的，环境保护处于被动状态，使得环境利益分配不合理、灾难性交通事故频发和奢侈型消费现象孳生等问题日益严重，由此引发的环境问题日渐突出。近10年来，中国在可持续发展的框架内不断强调建立环境与发展的综合决策机制，“八五”、“九五”期间，实施了建设项目的环境影响评价制度，提出了“三同步”方针，统筹规划，从决策源头上避免走“先污染后治理”的路子。2003年《清洁生产促进法》的颁布实施，宣告中国污染控制步人工业生产全过程控制的新时期。同年，开始实施的《环境影响评价法》中确定了规划环评的地位，明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价。与项目环评相比较，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革，突破了以往的“头痛医头、脚痛医脚”的思维模式，在环境政策领域实现了“点—线—面”治理的有机结合，形成了全程一体化的环境政策作用机制。 1988年之前，我国环保工作处于初创和徘徊阶段，环境管理政策一直集中于工业污染的防治上。近10年来，随着社会经济的发展，环境污染日益加剧，人们对环境问题的认识逐步深化，国家对环境保护工作逐步重视，环境管理政策的实施领域也逐渐拓展，由传统的工业污染防治向工业、农业和城市环境污染防治三大领域转变。这一时期，除了工业污染外，城市和农村环境污染问题也日益严重，于是环境政策领域拓展到了整个环境污染防治，实施了城市环境综合整治定量考核制度、农村小康环保行动、农业面临污染控制、无公害食品行动计划等政策。当前，我国工业化、城市化正处于快速发展阶段，农村环境问题日益凸现，环境污染的压力持续加大，为了实现环保的“三个转变”和落实减排目标，当前和今后一段时期，环境污染防治仍然是我国环保工作的重中之重和首要任务，环境污染防治政策必须得到进一步加强。但是，新形势下环境污染防治政策的制定绝不是回到工业“三废”治理的原点，而是要渗透到国家的各领域、社会再生产的全过程，实现污染防治工作质的飞跃。 过去，由于长期实施计划经济体制，在环境保护领域，我国主要以行政手段控制污染为主。近10年来，随着中国特色的社会主义市场经济体制的稳步有序推进、社会经济环境的变迁，我国的环