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城乡规划领域公众参与有效性探究 　　摘 要：公众参与城乡规划最为关键的是参与的效力，参与效力的有无、高低是评价整体公众参与城乡规划的标准，而且更为重要的是，参与效力丧失还将极大地伤害参与者的积极性，长此以往会使公众参与制度沦为空谈。 　　关键词：城乡规划；公众参与；有效性 　　中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0258-03 　　一、考察意义 　　公众参与的有效性，指的是公众参与所发挥作用的程度以及所产生的效果。公众参与应当是有效的参与，如果公众参与不具有有效性，而只是流于形式，那么公众参与制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，参与的有效性是公众参与的制度根本所在，因为“在参与走过场的阴影笼罩下，公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任。”[2] 　　具体到城乡规划领域，公众参与有效性的考量显得尤为重要。这可以从两个层面进行分析。 　　第一，从公众参与规划过程本身而言，如果参与的规则不能使公众对最终的规划结果产生预期的影响力，那么一方面这样丧失了公众参与城乡规划的必要意义，另一方面也使公众参与下一次规划的积极性受挫。这两方面将使公众参与城乡规划制度沦为形式。 　　第二，从公众参与城乡规划的最终结果——规划方案而言，又具有两个特性： 　　一是相比较大多数行政行为的结果而言，城乡规划方案具有未来导向性，规划方案都是对未来的城市建设进行指导的，因此判断此次公众参与规划的有效性可能要经历一段时间的等待，即参与的效果显现具有延后性。同时，此次参与的效果又会一定意义上影响接下来公众参与的信心，因此，预先通过制度设计提高参与有效性对城乡规划领域尤为重要。 　　二是长期性和广泛性。其他大量的行政行为存续期限较短，适用范围有限。而城乡规划行政行为则不然，规划方案通常期限长，适用范围非常广泛①，一旦失误后果将难以弥补，而且规划修改阶段的公众参与也非常受限。这样看来，通过加强规划制定过程中公众参与的有效性，尽可能的避免失误和错误就显得尤为重要。 　　二、参与有效性的评价机制 　　评价标准应该分两个层次：第一是事实层面的，评价公众参与城乡规划的有效性是否具备，即有无现实参与效力；第二是价值层面的，在参与效力产生的情况下，公众参与城乡规划的效力是高或低、效果是好或坏，即参与的质量。 　　（一）事实层面之标准 　　事实层面去判断公众参与城乡规划的效力主要表现为：从程序角度看，是否在既有制定法中具体设置了一系列规则，如规划行政主体对公众参与意见的回应程序，这些程序规则的运行或多或少将使公众参与产生效力。 　　（二）价值层面之标准 　　判断公众参与城乡规划之有效性高低应当主要从应然情况进行考察。而这里的应然标准实际就是从价值层面对参与之有效性的判断。 　　1.从参与阶段来看，城乡规划领域的每个参与阶段，规划启动阶段、规划编制阶段、规划实施阶段、规划修改阶段都应该设置相应的公众参与的具体规则。 　　2.从参与内容来看，应当保障城乡规划体系的每个规划种类都能够成为公众参与的对象，不论是总体规划，抑或是详细性规划；不论是控制性详细规划，抑或是修建性详细规划。 　　3.从参与主体来看，应当保障最广泛意义上的公众参与，不论与规划事项有无利害关系，不论是专家等特殊主体抑或是普通公众，都可以凭借恰当的方式进行参与。 　　4.从参与方式来看，首先应当设置一系列规则保障公众参与权，其次更重要的是设置保障这些规则实施效果的另一部分规则。例如：首先规定了听证程序，其次规定了听证后公众意见的回应机制，以保证听证的最终有效性。 　　我们认为，如果城乡规划领域公众参与程序设计能够符合上述四个标准，那么这样的参与程序体系是完备的、良性的，也同时会最大限度的保障在实体上实现公众参与的意见主张。 　　为了便于理解，将公众参与城乡规划有效性之考察标准的脉络以图示方式表示，如图1。 　　三、提高公众参与城乡规划有效性之途径 　　上文分析城乡规划领域公众参与的所有内容，都是为了解决困境，提出完善路径。这也是分析城乡规划之有效性的目的所在，也是公众参与城乡规划的根本实质内容。所有的“What”、“Why”其实都是为了解决“How”的问题。 　　需要说明的是，我们探求公众参与城乡规划的有效性问题，主要从法律制度，尤其是行政法律制度的层面，其他的诸如转变执政理念、提升公众参与热情、公众专业参与素质提高等社会或心理层面的部分不进行列举。 　　（一）参与主体层面——社区规划师的出现 　　北京市目前在积极试点社区规划师的参与模式，① 由北京市规划委员会发起，在区县政府、街道办事处的协调帮助下，由城市规划设计院的规划师直接与社区“一对一”挂钩，负责该社区公众参与规划之意见收集、规划知识讲解、规划方案的说明等工作