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试述我国省级政府派出机关的演变 　　摘 要 现行法律规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。虽然法律并未规定这类派出机关的具体形式，但从建国后的实践看，事实上经历了由专员公署向行政公署演变，且日益式微。本文试图完整梳理这一演变过程，并对相关问题进行探讨。 　　关键词 省、自治区政府 派出机关 专员公署 行政公署 　　作者简介：苏艺，徐州工程学院创新创业教育学院。 　　中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-134-03 　　一、派出机关概述 　　（一）概念辨析 　　一般认为，所谓派出机关是由一级人民政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机关。现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方人大政府组织法》”）第68条对派出机关有明确规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。” 　　应该指出，这里的“派出机关”，从语法上讲实际是“被派出机关”，而设立它们的人民政府才是真正意义的“派出机关”。但日常生活中，人们往往习惯于省略“被”字，直接称其“派出机关”。因此，为避免混淆，本文中将设立派出机关的机关称为“设立机关”。 　　还应该指出，法条中将设立机关只限定在行政机关，对于其他党委机关、立法机关、政协机关、审判机关、检察机关可能设立的工作机构，结合相关规定，视为该机关的派出机构。不仅如此，这种设立机关也仅仅限定为一级政府，而政府工作部门设立的工作机构，如公安派出所、工商派出所、税务派出所等，按照《行政复议法》第15条第1款第2项之规定，均视为该部门的派出机构。 　　（二）省、自治区政府设立的派出机关 　　根据《地方人大政府组织法》第68条第1款之规定，只有省、自治区人民政府可以设立派出机关，而同样是省级行政区的直辖市，由于法无明文规定，就不能设立派出机关（实际上也无必要）。值得注意的是，该条对于省、自治区人民政府设立派出机关，并未像区公所、街道办事处一样，规定一个具体形式，但通常认为，这里的派出机关是指行政公署。这种说法有一定依据，在1979年《地方人大政府组织法》通过时，其第42条第1款曾规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。” 　　但到1986年修改该法时，本条删除了“行政公署”的字样，变成了现在的表述。对此，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌指出：“建国后地区一级一直设专员公署，‘文化大革命’后改为行政公署。现在有的地区行政公署的机构越来越大，而派出机构不是一级政权，应当尽量精简，有的建议仍改为专员公署，因为意见还不一致，草案修改为省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设派出机关，较为灵活机动。”因此，专员公署与行政公署同为省、自治区人民政府设立派出机关的可选择项，本文拟就二者的演变过程及相关问题进行探讨。 　　二、省、自治区政府派出机关的演变过程 　　（一）专员公署 　　1936年10月，南京国民政府颁布了《行政督察专员公署组织暂行条例》，规定“设置行政督察专员公署为省政府的辅助机关”。这一制度日后被中国共产党领导的各抗日根据地和解放区所援用。如1943年2月陕甘宁边区政府公布的《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》第1条规定：“为加强对县政权领导，提高行政效率起见，边区政府将边区所属县（市）划为五个行政区，分设行政督察专员公署，为边区政府代表机关。” 　　建国后，这一制度改称“专员公署”，性质不变，并在法律法规中予以确认。1950年1月，政务院《省人民政府组织通则》第13条规定：“各省得根据需要划为若干专员区，各设专员一人，并得设副专员一至二人。专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”1954年9月，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第42条第1款规定：“省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关。” 　　虽然法律法规如此规定，但是在实际运行过程中，由于专员公署有效填补了省与县之间的权力真空，导致自身机构逐渐膨胀，权力也越来越大，俨然起着一级政府的作用。特别是受1958年初开始的“大跃进”运动的影响，部分专员公署的权力得到强化：根据1958年3月中共中央《关于适当扩大某些专署权限问题的意见》，专员公署可以建立专区财政，并拥有了调剂所辖市县的财政预算执行、人员编制，直接管理企业、事业和中等学校，领导经济、文化、政