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从决策体制入手推进政府改革【 作 者】杨建平【作者简介】作者：杨建平，中共中央办公厅特会室（北京，100017）【内容提要】优化政府效能是政治体制改革的重要内容。行政决策是政府实施行政管理的基础，因而也就成为保证政府效能的关键所在。从决策体制入手除旧布新，可以带动政府改革乃至整个政治体制改革的全局。本文阐述了以决策体制改革作为政府改革突破口的理论依据和实践背景，提出了决策体制改革的多层次目标，并对如何推进决策体制改革的现实进程提出了对策建议。【关 键 词】决策体制/政府/政治体制改革/中国【 正 文】　　行政决策是行政管理的核心，政府就是在决策制定和决策执行的循环往复中一次次完成行政管理过程的。（注：另有一种观点把决策、行政、管理并列为政府工作的三大部分，决策即决策的制定，行政即决策的执行，管理包括政府对内的自身管理和对社会的公共管理，其作用在于为决策和行政营造必要的环境。本文不对此问题进行讨论。即使按照这种方法这一划分，决策环节仍然是政府工作的核心。）我国政治体制改革的一项重要内容是优化政府效能，而这种优化不能不以政府行政决策体制的完善作为基础和前提。如此推论，从决策体制入手除旧布新，不仅直接决定着政府改革的成败，而且可以对整个政治体制改革产生有力的推动。　　 一、决策体制改革是政府改革的突破口　　我国的改革是全面的改革，但全面并非齐头并进。就某一个领域的改革而言，选准突破口，带动整体的循序渐进，这是改革的基本策略和艺术。从理论上说，决策体制改革应当在政府改革中率先突破。其一，决策体制关系民主政治的全局。中国的民主政治建设不能完全照搬西方的模式，因而必然会有自己的特点。这个特点就是坚持民主集中制，并使之更趋优化。要使民主集中制更趋优化，一个重要环节就是加强决策的民主化、科学化。从这个意义上可以说，决策的民主化、科学化，乃是中国政治民主化最直接的体现。行政决策本身就是一种重要的政治行为。由决策体制改革突破，可以带动政府体制乃至整个政治体制改革的全局。其二，决策水平是政府效能的集中体现。政府施政的过程，就是不断地作出决策和不断地执行决策。政府改革千头万绪，最根本的是优化政府效能，提高决策效率和质量。进行政府机构改革并不能自然而然地完善政府的运行过程。因为政府设置固然重要，但更重要的是政府如何治理国家，比如裁减或取消专业经济部门是适应市场经济的一种政府职能调整，这种调整是否成功，最终还要看实际运行的效果，也即调整后政府部门的决策和行政管理效能发挥得如何。改革决策体制是直接触及核心的改革。其三，决策体制改革具有可操作性。我国政治体制改革的最终目标是建立社会主义民主政治，为此，我们要进行多方面的改革，包括改革选举制度、监督制度、决策制度、调控制度等等。在所有改革中，从缓急程度看，决策制度改革最为急迫，因为只有建立起与时代要求相适应的决策体系和制度，才能有力地推动其他各方面的改革；从操作难易看，决策制度的改革更多的是建设，是在已经或正在打破的高度集权的旧制度上，建立起一整套科学的规范的新制度，改革的矛盾相对小一些，容易被各方面接受。因此，从改革决策体制入手带动整体改革，既抓住了当务之急，又可降低改革成本。其四，决策体制改革必然导致制度变革。“体制改革”包含了组织结构和运行规则，也即组织体系和制度体系两个层面的改革。如果把组织体系视为硬件，制度体系就是软件。硬件和软件都调整才是全面的改革。其中，制度的变革更具根本性。政府改革当然最终也要从制度上解决问题，因而改革伊始就要注重组织体系和制度体系的统筹兼顾，并最终把改革导向制度建设。决策体制突出地体现着组织体系和制度体系的统一。就组织体系而言，它要求决策机构设置、决策权力分配合理化；就制度体系而言，它要求决策程序规范化、科学化。改革从这里突破，可以收一举两得之效。　　从实践上看，决策体制改革在政府改革中居于先导的地位。1980年8月，邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，揭开了我国政治体制改革的序幕。在这篇讲话中，邓小平同志列举并逐一剖析了我国领导制度的五大弊端，即官僚主义，权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制及形形色色的特权现象。这些弊端主要集中在决策领域，也就是说我国政治体制的主要弊端都与决策体制密切相关。邓小平同志的这篇讲话是对旧的决策体制一次集中的、深刻的批判，由此，决策体制改革就成为政治体制改革的先导。决策体制改革成为政治体制改革的先导，离不开两个大背景的烘托。一个是权力下放。旧体制的最大弊端是权力过分集中，它是其它种种弊端的总病根。权力过分集中必然导致官僚主义，官僚主义又必然导致效率低下。权力过分集中说到底是决策权的过分集中。因此，权力下放的要害就是下放决策权，打破计划经济体制下形成的高度集中的决策模式，建立起各负其责的、民主的决策体制。权力下放