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《农民专业合作社法》的完善 　　【摘要】农民专业合作社已成为我国建设社会主义新农村的产业基础，但法律可操作性不足、内部运营制度欠缺、民主管理制度虚设等问题成为严重阻碍农民专业合作社进一步发展。因此，增强部分条款的可操作性性，明确政府部门对农民专业合作社的适度引导和扶持职责；规范合作社的组织和管理制度并辅之以合作社人才教育培养机制是我国农民专业合作社规范化发展的必由之路。 　　【关键词】农民专业合作社；规范化；制度化 　　中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1673-8500（2013）11-0036-02 　　基金项目：西北农林科技大学社科专项“陕西发展现代农业的法规政策研究”（2011RWZX04） 　　《农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施五年来，农民专业合作社（以下简称“合作社”）的发展成绩斐然，数量和入社农户稳步增长。截至2012年3月，在工商部门登记的农民专业合作社达到55.23万家，入社农户4300多万户，带动的农户达4000万户以上，参加合作社农户的收入普遍比非成员同业农户高出20%以上[1]。但《合作社法》在促进合作社发展过程中暴露出自身的诸多不足，本文将从制度层面剖析我国合作社发展中存在的突出问题并提出相应的完善建议，以期促进合作社的健康、有序发展。 　　一、《合作社法》的不足 　　1.鼓励制度难操作 　　鉴于合作社在提升农民组织化程度、提高农民抵御各种风险能力、引导农民参与市场竞争等方面的优势，世界各国政府总是采取各种措施支持、鼓励专业合作社的发展。我国《合作社法》中明确政府在推进农民合作经济组织发展过程的主要职责定位为“指导、扶持、服务”六个字；全国各地也在此基础上相继出台相应的税收优惠政策和许多财政扶持政策以保障该条款的落实。但这些看似“目的明确、责任清楚”的规定在现实中却面临诸多不适：主管部门不明、扶持资金分散、税收优惠难觅芳踪；所谓的“社会服务”犹如“水中花、镜中月”。在某种程度上，该条款的政策导向意义大于实体制度的构建。以该法第七章“扶持政策”中对合作社的财政支持、金融放贷、税收优惠等内容为例。该章各条文仅仅笼统规定“部门对合作社的扶持义务”，但并未明确那一级的什么部门该对合作社的扶持承担具体负责，更未提及该部门应于履责应承当的法律责任。这种高度概括性规定在实践中常遭遇“踢皮球”的尴尬：看似所有相关部门均有责，但却无任何一部门担当，《合作社法》预设的众多优惠与豁免难以落实。 　　《合作社法》中有关金融扶持制度也存在难于操作问题。一方面，政策导向性规定仅对政策性银行有效，商业金融机构基本不受其约束，合作社的融资渠道被大大压缩；另一方面，引导性政策对政策性银行在实践中的拘束力非常有限：据2008年国务院发展研究中心对9省107个获得财政部支持的农村合作经济组织的调查表明，农村合作经济组织营运资金中，仅有9.25%为金融机构贷款，国家对合作社的金融优惠政策难以实现[2]……同时，在农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动中，财政专项资金并没有有效用于信息服务、教育培训、技术推广、农业标准化、农产品质量标准认证、农业生产基础设施建设和市场营销等服务等方面；农民专业合作社参保费用、经管管理费用方面的补贴也不到位…… 　　2.运营制度不规范 　　内部运营制度不规范是合作社发展过程中暴露出的又一弊病。研究表明，我国多数合作社尚未建立起适应市场经济发展的现代经营管理模式，民主管理意识淡薄，运行程序简单[3]。在经济水平欠发达的西北地区，这一问题更加突出。以陕西省为例，运行较规范的合作社大约约占现有合作社总数的50%，运行不规范的约占40%-45%，还有5%～10%的合作社登记后没有开展实质性的经营服务活动[4]。其原因，主要是合作社的发展尚处于起步阶段，合作社的运行仅依靠《合作社法》和地方政府的行政指导意见，而缺乏自身的运行管理机制。内部运营制度不规范严重影响合作社运行效率，缺乏系统的章程和组织规范，理事会、监事会职责不清、会员权利义务不明等问题普遍存在；加之大多数合作社规模小，实力弱，合作社对社员所提供的服务大多集中在提供农用物资等低端环节，仅有少数可以延伸到产品销售、技术培训、等较高层次，合作社的功能远未得到发挥。 　　3.民主管理制度不健全 　　民主管理是合作社“民办、民管、民受益”性质的必然要求，但是我国分散经营的小农户缺少资金和生产技术，又没有营销能力更无法抵御投资入股风险，允许部分农村能人、大户和部分涉农企业，成为发起人、创办合作社，管理合作社不失为务实的明智之举。事实上，没有能人、大户以至公司企业的加入和带动，很多合作社就很难组织起来更被说运转；以陕西省合作社发展较好的眉县为例：截止2010年5月，眉县123个行政村，共累计发展农村专业合作社13