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中国林权制度改革中的可持续性研究 作者：张忠潮 童静?????来源：林业经济问题第30卷第6期????? 摘要 :回顾林权制度的改革史，不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现其经济价值，对其生态价值则重视不够。当代林业以生态效益优先为指导思想进行集体林权制度改革，取得了一定的成效。文章从可持续发展的角度回顾了林权制度改革中的经验和教训，以期对当前林业政策的制定提供些许参照。 关键词 :林权制度 ;改革 ;可持续性 1经济效益优先发展的林权改革 任何政策、法规都不是突如其来的，政策之间具有延续性与承继性，林权制度也不例外。回顾林权制度的改革史，不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现林业的经济价值，对其生态价值则重视不够。1949年新中国成立，林地参照土地改革方案进行改革，农民分得了林地。到 1953年，林区开始建立林业生产初级合作社。大面积的森林、林地收归国有。林农分配到的林地折价入社，所有权仍归林农，经营权归合作社，实行所有权和经营权分离，开始了规模经营，并实行合作造林，收益权在林地所有者和合作社之间分配。林农的处置权受到了限制，但总体来说，这种林权制度有较好的激励作用。 1956年成立高级社，1958年成立人民公社，1962年宅基地也被宣布为集体所有，林农个人彻底丧失了土地所有权，生产积极性受到了极大的打击。直到 1963年 5月，国务院颁布《森林保护条例》，规定要保障国家、集体的森林和个人的林木所有权不受侵犯，森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单位和个人不得侵犯。这样，使高度强化的集体林权制度又得以弱化。 从新中国成立，短短 10年时间里，中国的林权制度频繁更迭，这对于生长周期长、急需稳定性的林业建设来说是极为不利的。林权制度在林业“三定”之前经历了数次变革，尽管有多种历史和客观因素的影响，但其共同的本质却是将经济利益作为利益相关者追逐的共同目标，是对林权相关者经济利益的调整过程。在当时的背景下，林业的经济效益被置于首要地位，生态效益根本不被重视。单纯追求经济效益的林业政策，根源在于传统的发展观。单纯追求物质财富的增长，以为物质财富增长所依赖的资源在数量上是不会枯竭的，即使由于短时期内资源的供给小于需求，但在市场机制下，这种短缺也会得到补充［1］。所以，在传统发展观指导下的经济活动往往是滥用资源，过度消耗自然资源，经济活动产生的废物任意地排入周围环境，造成环境的严重破坏。这种传统的发展观曾长期指导着中国的社会经济发展，森林资源的价值往往被简单化，只注重其经济效益，而忽略了它的社会效益和生态效益，常常造成林地掠夺式经营以及资源浪费，甚至破坏。森林资源的本质特殊性是不被考虑的，经济效益决定一切，这就必然导致改革开放前林权制度改革的不可持续性。 2可持续发展的转折－林业“三定” ?1978年，中国的林权制度开始向可持续发展方向转变。1981年，在政府强制力推动下，对林业实行“稳定山林权，划定自留山和确定林业生产责任制”，简称林业“三定”。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去林权不清、界限不明、责任混乱的状况，试图以此调动农民造林护林的积极性。 1984年全国基本落实了林业“三定”政策。到 1985年，中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销，更进一步调动了森林经营者的积极性。 此次改革不但是在政府推动下，也是林农的愿望。林业“三定”在我国林权改革中具有转折性的历史地位，它将森林资产所有权分离为土地所有权和林木所有权，然后又把林业基本生产资料土地所有权和经营权分离。林业“三定”使农民拥有较充分的林地经营权和林木所有权。同时，在国有林区实行以让利放权为主要特征的承包责任制，使部分国有林业企业的经营权转到了经营者的手里。林业“三定”在政策形式上实现了权利的清晰化，一定程度上稳定了山林权。林业“三定”在实践中探索出了很多新的政策方针，对新一轮林权制度改革起到很大的推动作用，为林业市场化改革奠定了基础、铺平了道路。自林业“三定”以来，我国林业建设开始步入正确的发展轨道，不断探索林业的可持续发展路径。森林资源的日益稀缺，森林破坏导致的环境问题，使国家逐渐认识到森林的生态效益而不再简单的只顾追求其经济价值，对森林资源的开发、利用和保护并重。这一阶段，不管是政府工作报告还是政策法规，均对林业生态环境建设作出了指示，这是新中国成立以来从未有过的。国家大力开展植树造林活动，启动“三北”防护林体系建设工程，保护森林资源，林业建设开始出现生态效益和经济效益齐头并进的局面。 当然，时代赋予我们机遇的同时，也给我们众多的挑战。在改革开放的转型期，林业“三定”的很多政策没能和我国的具体林情相适应，权利安排没有与当时不断发展的社会相适应