经济参考报(2014.1).docVIP

经济参考报：找准国资改革切入点 确保改革顺利落地 十八届三中全会《决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。” 　　在此框架性提法的基础上，如何将会议中国资改革的精神落地，应从以下两方面入手：第一，对国企进行正确分类，只有以公益性和营利性为标准划分两类国资企业，才能彻底厘清政府作为监管者与出资人的关系，实现由国企监管向国资监管的实质性跨越；第二，国有资本经营公司的构造应重在从现有集团公司改组，并非新设，最终顺利实现国有资产的资本化运营。 　　应按照公益性和营利性国资企业进行分类 　　对国家出资企业(以下简称国资企业)的分类一直是国资改革中争论激烈的焦点问题，对国资企业进行科学分类是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。在近几年的改革历程中，主流观点是将国资企业划分为公益性和竞争性两类。这一分类主要存在两大问题：一方面，在理论上，公益性和营利性相对，竞争性与垄断性相对，公益性和竞争性国资企业的划分导致国资企业分类本身边界不清，无法解释垄断性国资企业是否能营利等问题；另一方面，竞争性国资企业提法背后的实质是国退民进，甚至国资企业全面退出，最终取消国资委体制。 　　从长期看，在中国特色市场经济模式中，国资企业应划分为公益性和营利性两类。 　　公益性国资企业可被视为“贵族企业”，是特殊公法人，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，承担公益产品的生产经营，保证国计民生，接受公共财政补贴，归口财政部门管理，人事安排上企业家具有公务员身份，主要履行社会公共服务职能，例如中储粮、中储棉。 　　营利性国资企业可被视为“平民企业”，是一般民商事法人，其主要特点为采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人，由国资委管理并纳入国有资本经营预算，与外资、私营企业的区别主要在于股东构成。从目前看，营利性国资企业又可细分为纯营利性国资企业和过渡性国资企业：纯营利国资企业仅承担营利产品的生产经营，存在于社会主义市场经济的各个领域；过渡性国资企业是指既有公益产品和服务经营、享受政府财政补贴，也生产营利产品、具有营利性的国资企业。从长远看，过渡性国资企业将来要么发展为公益性国资企业，要么发展为纯营利国资企业。 　　具体而言，公益性与营利性国资企业主要有以下区别： 　　第一，法律属性不同。公益性国资企业属于公法人，受国家行政法约束，通常是国有独资企业，在法律上被界定为国家的法人，其管理者具有公务员身份；而营利性国资企业是一般民商法人，通常采取国有控股或参股形态，与其他自然人和法人处于平等地位、享有平等权利并承担相同的义务。企业家是从人才市场中的职业经理人竞聘而来，薪酬待遇完全市场化，不必限薪限酬。 　　第二，经营属性不同。公益性国资企业不以营利为目的，其考核体系也不以经营利润为指标；而营利性国资企业一定以营利为目的，其考核指标均围绕营业利润制定； 　　第三，经营范围不同。公益性企业通常是在关系国计民生却又不能营利的领域，履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。 　　从目前来看，公益性企业主要有以下几类：一类是纯粹为提供公共产品而设立的企业，比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商；第二类是生产国家专营专卖产品的企业，比如造币、烟草等；第三类是涉及邮政普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业。 　　营利性企业则通常是在竞争性的领域，绝大多数的国有企业都应当属于营利性国资企业的范畴，是我国社会主义市场经济中的重要商事主体和活跃力量，既包括产业类，也包括金融类(如中投公司)。 　　第四，财政预算不同。公益性国资企业由财政部管理，亏损由国家财政补贴，列支国家公共预算；营利性的国资企业则直接对口国有资本经营预算，由国资委管理。 　　通过上述比较区别，国有企业即可被清晰地划分为公益性国资企业和营利性国资企业两类。不仅能够进一步明确政府与市场的边界，明确国资在竞争性领域与其他市场主体的平等性，也有利于彻底厘清国资委和财政部在管理国有资本方面的分工关系，彻底结束目前国资管理的混乱割据状态，为构建国资管理新格局、实现国资改革落地奠定基础。 　　在此之后，还应当进一步认识到未来公益性企业和公益性产品(服务)的分离问题。未来公益性国资企业只应专注于公益产品和服务的生产与提供，但公益产品的生产和提供方又不仅限于公益性国资企业，营利性企业同样可以。事实上，公益产品的生产可通过招标方式，给予营利性国资企业、外资、私人企业一视同仁的竞争机会。企业获得相应资格后，在保障民生的前提下按限定的价格生产经营，若不能自负盈亏，财政可给予一定程度的补贴，企业最终是否继续生产由其自主