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土地供给制度绩效综合评价：制度变迁视角 梁华，马小刚 [摘要]从土地供给制度变迁的视角对土地供给制度绩效进行评价，以避免因不同的土地资源禀赋和不同的制度环境导致的制度选择目标不一致。以北京市为例，对土地供给指标进行优化选择和整理，运用主成分分析法对土地供给制度绩效进行定量评价，从土地供给制度变迁的角度对影响我国土地供给制度绩效的因素进行分析。 目前大多数的土地供给绩效研究，是通过对比分析不同的产权制度而作出定性评价，如考察美国土地制度、香港土地制度；有些是通过比较一个城市的若干区域，采用横截面数据将土地供给制度细化为若干指标进行定量评价，如瞿忠琼以南京市为例对土地供给制度进行评价；还有部分研究，通过投入产出关系分析土地供给制度绩效，如陈福军利用1997年城市横截面数据回归了我国城市生产函数。上述研究可能存在的问题有：不同的资源禀赋和制度环境往往导致制度选择目标不一致；两种制度之间、不同区域之间进行比较，难以提供有说服力的建议。因为制度安排“嵌”在制度结构中，它的效率还取决于其他制度安排实现其功能的程度，或者说制度绩效测算的难度在于制度因素与非制度因素是相互作用的，交织在一起难以剥离。 土地供给制度评价要反映出各利益主体成本收益的变化，且应与政府职能、国家目标相联系。本文提出从制度变迁的角度考察土地供给制度绩效有两个优势，一是制度或政策发生变化时，在不同的时点上可以观察到各利益主体的行为变化和投入产出情况，通过研究制度变迁过程中的收益和成本来考察制度绩效；二是可以克服土地资源禀赋影响。 1、评价指标体系 本文以北京为例开展数据收集工作，数据来源范围包括土地一级市场和二级市场，主要统计指标86项，按以下原则进行整理： （1）使用增幅或比值等复合型指标； （2）优选指标以能够反映土地供给制度变迁为原则。指标选择要能反映政府管理绩效水平的政府市场化程度、政府垄断土地一级市场的效率、土地集约利用程度、社会福利性指标、开发商经营状况、房地产市场调控、社会公平程度、土地与金融市场的关系等情况。经整理，从86项指标中得到25个指标（指标内容见表2，具体源数据略）。本文采用主成分分析法（PCA）进行评价。 2、土地供给制度绩效的评价过程 （1）对指标进行无量纲化。 （2）用SPSS11.5计算软件进行统计分析，得到相关系数矩阵。 （3）进行统计分析，得到主成分分析表。从表1中可以看出，前5项主成分的比例占到92.34%90%，本次选择5项主成分。 （4）荷载矩阵变换。为了便于分析，将荷载矩阵变换为旋转后的指标荷载矩阵，计算结果见表2。 （5）主成分分析。第一主成分主要为：招拍挂占总出让宗数的比例、招拍挂占总出让面积的比例、招拍挂占总出让成交价款的比例、房屋空置率、土地供应计划执行情况、保障性居住用地比例。 第二主成分主要为：房地产投资占GDP比例、房价与收入比值、地价占房价比例。 第三主成分主要为：房价指数、自筹资金/全部资金来源、资产负债率。 第四主成分主要为：土地开发面积/土地购置面积、地价指数。 第五主成分主要为：建设用地数量增长幅度/GDP增长率。 因此影响土地供给制度绩效的主要因素体现为：政府市场化出让程度、社会福利水平、政府调控房地产市场效果、土地供给制度影响房地产企业经营状况、土地供给制度影响土地集约利用程度。 （6）评价排序。初始因子载荷矩阵除以5个主成分特征向量，得到F1，F2，F3，F4，F5的表达式，按以每个主成分所对应的特征值占所提取主成分总的特征值之和的比例作为权重计算主成分综合模型F，从而获取研究年份土地供给制度绩效综合评价得分排序（见表3）。 3、土地供给制度综合评价结论 从图1中可以看出，从整体上讲，从F1--F5和F值看，北京市政府土地管理制度绩效是上升的，F指标在1999年为0.088（列第9），到2007年为1.265（列第2），但在2002--2003年、2006--2007年出现了土地制度绩效下降的状况。 3.1土地供给制度的变迁 （1）我国政府非常重视土地供给管理，在1999年1月27日出台《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发〔1999〕30号），规定除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定可以行政划拨供地以外，其他建设用地必须以有偿方式提供。 （2）2002年6月，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令），明确规定自2002年7月1日起，全国范围内凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权。 （3）针对地方政府继续进行协议出让的状况，中央政府在2004年3月出台了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定“8月31之后，城市土地市场不得再以历史遗留问题为