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信息时代行政立法的信息利用 杨解君 张黎 摘要：信息对于行政立法的意义重大而深远，对信息的利用充分与否决定了行政立法的质量。行政立法的民主、科学、理性、实效性强等要求都可以通过对信息的充分利用得以实现。握有行政立法权的行政机关应当积极主动地“开门立法”，发展多元主体参与立法，在立法的每一阶段充分、有效地利用相关信息，以夯实信息时代行政立法的信息基础。 关键词：行政立法 信息 参与 网络 引言 “要有效地生活，就要有足够的信息”。信息（information），在广义上是指以各种方式传递与交流的具有一定目的与时效的消息。自人类社会步入信息时代，信息已成为社会生活的基础性要素。通过信息的生产、传播、交流、获取、使用等环节，社会生活的各个方面变得更加便捷、高效和理性。同样，作为规范社会生活和调节社会关系的法律，在创制过程中也需要有足够的信息。 行政立法作为法律创制体系的重要组成部分，也必须以信息为基础。只有在充分了解、获取信息的基础上，立法主体才能制定出科学的、切合实际的、符合民主要求的行政法规和规章。但由于多方面的原因，或许为了片面地追求立法速度，或是因为对科学、民主等立法要求理解的不到位，或是因为立法者能力的限制等，导致行政立法所需的信息基础薄弱，从而影响行政立法的质量。鉴于信息在行政立法中未受到充分的重视，本文拟从行政立法与信息相结合的角度探讨行政立法过程中的信息利用问题。 一、行政立法的信息需求 作为社会关系的调节器，法必须对现实社会生活中出现的需求及问题作出相应的回应与引导。伴随着社会经济的飞速变革，现实社会对法的需求急剧增加，而民选立法机关因受多方面的限制无法完全对社会需求作出及时回应。如今，行政立法迅猛发展，其数量和规模已远胜于民选立法机关的立法。作为位阶低于宪法和法律、内容比宪法和法律更为具体细致、适应性和可操作性要求更高的行政立法如何具备实效性和公信力？民主是现代立法的基本要求，而行政立法主体并非民选代表，行政立法如何克服其缺乏民主的弊端？行政立法又如何克服“有限理性”的囿域？这些都是行政立法面临的问题，而对信息的利用可以在很大程度上帮助行政立法机关克服上述局限。行政立法对信息的需求是必须的、迫切的，它需要充实的信息作为基础。 首先，基于了解“行情”的需要，行政立法需要利用信息以增强其实效性和公信力。行政立法往往针对某一特定领域或专门问题，在制定某项具体行政法规或规章时，行政机关必须先要了解相关“行情”。现代社会日新月异的发展和飞速的变革要求立法主体对特定领域的技术信息、行业发展状况、最新技术更新情况等有充分的了解，对科技发展的程度、技术信息的现状及其未来走势的基本预测和评估有相当的洞察力。如有关能源的立法就要求有较高的专业性和技术性，如果对能源现状需求、技术发展、开发利用的现状、现行制度障碍等因素没有充分的认知，就不可能制定出高质量、可行性强的相关行政立法。全球化的浪潮也冲击了法治的园地，立法人员还应当具备对海外立法经验的借鉴能力，通过对照、比较，结合实际情况择优而用，使我国的行政立法跟上国际的脚步。如果行政机关对相关信息的搜集、获取不充分，就无法有效地利用这些信息并将它们反映在立法中，使得制定出来的行政法规或规章与实际社会生活不能密切地衔接，从而降低法规、规章的实效性和公信力，甚至出现“执法难”的局面。因此，只有具备充实的信息基础，充分结合实际的需要，行政立法才能做到内容充实、执行有效。 其次，立法的民主性要求行政立法充分地利用信息。民主是行政立法正当性的前提和保证，但行政立法主体不是民选代表，且我国现行行政体制的行政首长负责制亦适用于行政立法，故而行政立法缺乏实质意义上的民主。这是我国行政立法在制度上的两难境地，这种两难境地必须加以突破。民主立法原则要求立法内容要体现民意，立法程序要实现公开性和民主性，应当充分听取各方意见。体现民意的前提是了解民意，因此行政立法的民主性建立在听取各方意见、充分收集各方信息的基础上。在行政立法过程中实施民主参与是行政立法主体获取、了解民意信息的最佳途径。行政立法的实质主体不应当仅仅局限于行政立法机关，还应当广泛吸收社会各界的民主参与主体，实现立法主体的多元化，以保证立法内容和程序的民主性。 再者，行政立法应当反映和体现多方的利益需求，必然要求其了解和掌握多方的信息。信息包含着利益表达，这是相关立法信息的重要特征。法是调整利益分配的规则，立法过程中的主要工作就是搜集相关利益要求、对利益要求进行分析并在最后对利益要求进行整合并将其纳入立法文本之中。法律的触角伸及社会的方方面面，不同主体之所以参与立法，表达自己观点和意见，都是出于利益的考虑。所以，立法的过程实质上就是利益处理的过程，是不同社会阶层利益表达和博弈的过程。这些利益就包含在各方主体争先恐后表达的信息当中。从利用信息的角度看