探索建立完善跨省流域生态补偿新模式.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 探索建立完善跨省流域生态补偿新模式 田义文 张明波 刘亚男 摘要：流域是一个整体性较强、关联度很高的完整的生态系统，这就要求流域生态补偿制度设计必 须要从全流域的角度出发，然而，由于地方行政区域的分割，我国流域生态补偿的范围仅局限于省 行政区内，这就要求突破流域生态补偿制度困境，通过制度创新，构建跨省流域生态补偿机制。跨 省流域生态补偿实施上的表面的诸多阻力和困难，其根源在于缺乏明确的生态补偿法律支撑，本文 通过分析构建跨省流域生态补偿存在的障碍，提出了建立跨省流域生态补偿机制的法律建议。 关键词：流域生态补偿；跨省；跨省流域生态补偿 流域生态补偿作为一项保护生态环境的经济手段和促进区域协调发展的制度，逐渐被国家 所重视。目前，全国已有十多个省份出台了流域生态补偿的相关规定，同时，地方政府积极开 展流域生态补偿试点。尽管一些地方流域生态补偿试点取得一定成效，然而，纵观全国，我国 流域生态环境的整体质量并没有随着资金投入的增长，政策约束的严格，生态补偿环境经济政 策的实施而有显著改善，近年来，我国跨区、跨省水污染事件时有发生，江河断流，水资源日 益短缺，流域区域上下游间的矛盾日趋明显。现行流域管理体制的诸多弊端，特别是人为割裂 流域生态系统的整体性的跨省流域管理模式，是造成流域上下游矛盾突出的主要原因。因此， 探索我国流域生态补偿困境的制度性出路，在于从流域的整体性出发，突破行政区域的限制， 以江河流域为基本单元，构建并完善跨省流域生态补偿机制。 一、我国流域生态补偿的制度困境及成因 流域是一个整体性较强、关联度很高的完整的生态系统，由于流域面积广阔，涉及多个省 市，往往被不同的行政区域人为地割裂，这种地方行政分割体制并不具有科学性。我国区域管 理和流域管理相结合的管理体制并没有克服这种弊端，反而，强化了地方利益，造成我国流域 水环境保护和开发利用的效率低。主要原因包括以下三个方面： 第一、地方政府客观上具有自利性。政府具有公利性，提供公共产品是政府的基本公共职 “ ” 能之一，同时，政府在很大程度上也是一个 经济人 ，也追求自身利益的最大化，本身也存在 自利性。流域是典型的准公共物品，具有非竞争性和非排他性，地方政府基于自身利益的考虑， 以追求本地区经济利益最大化为目标，往往利则相争，害则相推，无法克服地方保护主义的弊 病。第二、地方政府水资源管理部门职能冲突。地方政府多个部门对流域具有管理权，各部门 “ ” 职权相互冲突、相互交叉，造成了 九龙治水 的局面。在我国流域管理中，水利部门、水电部 门、环保部门、国土部门、城建部门、交通部门、渔业部门等多个部门对流域具有管理权，各 “ 自代表不同群体的利益，其管理目标和偏好存在不一致性，部门分割还在一定程度上造成 环保 ” 不下河、水利不上岸 的管理困境。三、流域管理机构的职权过窄。流域管理机构的职权被限定 在重要江河湖泊的边界河段和河流交会段和防汛抗旱、水土保持和水利设施的建设与管理，仅 仅是从流域水资源的某一特性或价值出发来赋予流域管理机制职能，难以对整个流域生态系统 进行有效的管理。 在流域分割化、分散化管理体制下，流域内各个利益主体难以通过集体行动来实现共同利 “ ” “ ” “ 益，各个主体基于自身利益的理性思考往往陷入 公地的悲剧 、 囚徒博弈困境 、 集体行动的 ” “ ” , 困境 。在具体的实践过程中，在理性 经济人 追求自身利益最大化的有限的影响下 即使省际