自然灾害与政府责任探析——以森林火灾为例.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 自然灾害与政府责任探析 —— 以森林火灾为例 张志平（南京森林警察学院，江苏南京 210046 ） 摘要：大量的自然灾害都是由人为因素引起的，正是由于自然灾害的这种社会属性，为自然灾害防治法 制建设提供了可能。自然灾害管理法律规制的重要环节是明确主体和责任。文章以森林火灾为例，用实 证方法分析了森林火灾的发生条件和特点，指出政府主管部门承当责任的现状和问题，并提出免责的事 由和理论依据。 关键词：自然灾害；森林火灾；政府责任 根据灾害的形成原因，理论界将各种灾害划分为自然灾害和人为灾害两大类。所谓自然灾害， 根据《重大自然或技术灾害中协调利用空间设施的合作宪章》（2007年中国签署）的定义，是指由 飓风、龙卷风、地震、火山爆发、水灾或森林火灾等自然现象。我国政府颁布的《国家自然灾害救 助应急预案》（2006年国务院印发）中对自然灾害的名词术语进行的解释是：给人类生存带来危害 或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、 地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物 灾害等。 上述定义只是对自然灾害进行了列举性的描述，并未对自然灾害的内涵和外延进行界定。对于 自然灾害，大多数学者主张以人类生存环境相关联的自然环境部分为判断标准，将自然灾害定义为 “ 由于自然现象的变动使人类生存环境恶化的事实” 或者是“ 由自然事件或力量为主因造成的生命 伤亡和人类社会财产损失的事件”[1] 。给概念下定义就要揭示概念的内涵，说明它具有什么本质属 性，在此过程中，我们发现自然灾害是在由自然系统和人类社会系统组合成的高度复杂系统中发生 的现象，虽然是由“ 自然现象”或者“ 自然事件”引发，在现代社会条件下，分析灾害发生的原因时， 既要考虑纯自然因素，也要考虑人为因素，还要考虑到自然因素与人为因素的相互诱发、相互渗透 趋势。事实上，大多数自然灾害都与人类活动有关，如上述气象灾害中的洪涝、干旱、沙尘暴，地 质灾害中山体崩塌、滑坡、泥石流等，尽管受气候、地貌、地质构造等条件控制，但人为破坏森林 植被以及因过渡垦殖、采矿、工程等改造边坡、河道等加剧了环境恶化，从而引发或促进了灾害的 发生与发展。而重大生物灾害如虫灾等，很大程度上是人类违背自然规律，造成自然界生物链断裂 的结果。森林草原火灾则更是由人类直接引发。对一些纯自然因素引发的灾害如火山、地震和海啸 等，即使不可避免，我们也可以在科学掌握自然规律的基础上，利用社会力量有效防灾减灾，尽量 避免自然灾害给社会带来的负面影响。 正是由于自然灾害的社会属性，为自然灾害防治法的产生提供了可能。自然灾害管理法律规制 的重要环节是明确主体和责任，各级人民政府承担维护社会秩序保护社会安全的职责，在自然灾害 预报预防、应急救援、灾后恢复重建、防灾减灾规划、组织监督等环节负于不可推卸的义务。然而， 各类自然灾害的发生各有特点,其自然属性使得各类自然灾害很难用统一的标准来衡量判断政府是 否尽到职责。以下以森林火灾为例进行分析探讨。 一、森林火灾的发生原因探析 森林（草原）火灾是指由于雷电、自燃、或在一定自然背景条件下人为的原因导致的森林或草 原的燃烧。由于火势失去人们的控制，经常烧毁森林和草原，破坏森林和草原生态系统平衡，危及 人类的生命财产安全。 森林（草原）火灾是一种突发性强、破坏性大、处置救助较为困难、对森林和草原资源危害极 为严重的灾害之一，它可以直接烧毁过火区域内的森林和草场植被、火灾常常引起房屋烧毁、牲畜 死亡和人员伤亡，同时，防火部门为预防、扑救火灾需投入大量的人力、物力、财力，给当地林业 和畜牧业生产造成巨大损失。同时，森林火灾影响林权流转中抵押贷款等环节的正常实施，在一定 程度上制约着林区经济的发展。 我国是世界上森林火灾多发的国家之一，又是森林覆盖率和森林蓄积量相对较低的国家。《国 家自然灾害救助应急预案》（2006 ）和《国家综合减灾十一五规划》（2007 ）文件中将森林（草原） 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会