法治建设指标体系的建构路径.docVIP

法治建设指标体系的建构路径 　　[摘要] 法治建设指标与法治指标在内涵和外延上有明显的差异，从法治建设指标的合法性、系统性和权威性需求出发，建构法治建设指标体系必须包括制定法治建设实施纲要、法治建设指标体系和法治建设指标的考核标准与程序等三项内容。法治建设指标是对法治建设本身进行的一种绩效考核和工作考核指标，其建构主体必须是官方机构，其推进策略应该是总体规划与分项推进相结合，其实施目标是为工作的落实和评估后的改进提供明确的指引。 　　[关键词] 法治建设指标；法治中国；实施纲要 　　[中图分类号] D920.0[文献标识码] A[文章编号] 1008―1763（2014）04―0138―06 　　“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”是十八届三中全会确定的推进法治中国建设的内容之一。从现有关于法治建设指标内容的研究成果看，有的或者将过去学界研究的法治指标与三中全会决定中表述的法治建设指标这两个概念混同使用 　　徐汉明，林必恒，张孜仪：“论法治建设指标体系和考核标准的科学构建”，载《法制与社会发展》2014年第1期：21-27.而此前的余杭法治指数的实践，也是混淆了法治指数和法治建设指数的区别，导致评价结果取名为法治指数，实际考核的目的却是为落实区委文件的成效的法治建设指数，但其指标构成看又类似于法治水平评价。钱弘道：“余杭法治指数的实验”，载《中国司法》2008年第10期：60-65.，或者孤立地看待法治建设指标体系[1]，没有结合全会的整体背景，其研究结论的针对性和实用性并不强。特别是有些学者在公报提出建立指标体系后不久，就推出了自己设计的法治建设指标体系[2]。这就提出了建立科学的法治建设指标体系这项工作如何破题、如何解题的问题。笔者认为，不遵循先破题后解题的思路，在没有正确区分法治指标与法治建设指标的差异，没有准确理解全会提出法治建设指标的真实意图的前提下，追求先解题，草率推出指标体系，无疑显得过于急切、不够审慎，也决定了其成果欠缺科学性和公信力。正确的思路应该是，探讨建立科学的法治建设指标体系的实施路径，需要先破题，通过探索法治中国建设大背景下为什么需要科学的法治建设指标体系，及法治指标体系与法治建设指标体系的差异这两个背景，遵循为什么、是什么和怎么样的通常分析思路，从源头上回答建立法治建设指标体系的具体语境、面对的问题以及现实针对性，以此为基础，探索法治建设指标体系应该包括哪些内容以及怎样将法治建设指标体系工作付诸实施的问题。 　　一建构法治建设指标体系的准确定位 　　首先，作为一个绩效考核措施，法治建设评估是法治中国建设系统工程的重要环节。 　　法治建设指标体系，其核心是“建设”。从其提出的理论与实践背景看，第一，十八届三中全会在强调国家治理体系和治理能力现代化及突出制度建设的实际背景下，做出了法治中国建设的价值选择，建立指标体系是其中的系统工程之一。从法治建设评估在推进法治中国建设系统工程中的地位看，中央政府秉持建构理性的逻辑，为落实法治中国建设，其实施过程必须包括一整套规划、规划的执行及作为地方政府执行结果进行监督性措施。而作为考核方式，法治建设指标的建立和以此为基础进行的考核，属于对法治建设工作的监督性环节；第二，法治建设指标体系相对于近几年理论与实务界所从事的法治指标体系的研究或法治指数工程，两者在内涵和外延上有明显的差异，前者着重于法治建设过程，其评价的标准是阶段性的工作目标，后者偏重于法治的水平、结果与状态，其评价标准是理想化的法治蓝图。以上两点明示了一个原则，建立法治建设指标体系，作为实施法治中国建设的系统工程中一个环节，其考核的重心在于制度建设的基本举措和实际成效。 　　而作为对法治建设工作进行考核的法治建设指标，从其本身的属性和作用看，属于绩效考核的范畴。应该说，世界范围内法治指数的实践从其产生时起，就与绩效考核相关联 　　从最初的世界银行和世界正义工程的法治指数工程看，它所进行的法治指数评估，其对治理状况进行的评估结果及其排序所形成的比较性意义，对各国各地区客观上构成了某种舆论或心理的无形压力，迫使有关各方进行有针对性的改进举措。就其主体地位看，它不具备对某一国家或地区的法治状况或法治实践进行绩效考核的主体资格，因此，它们仅带有绩效考核的性质或绩效考核的功能。。我们所提出的法治建设指标体系，与世界正义工程所推出的法治指数，及我国一些地方如香港、余杭所进行的指数评估 　　有些法治指标的实践仅具有绩效考核的性质或功能，而有些则直接属于绩效考核措施。判断是否是绩效考核措施，主要看其实施主体、评估的对象和评估的内容。如果实施主体属于官方，评估的对象属于该官方的下级机构，评估的内容针对下级机构落实上级机构的某一项工作的进展或效果，则这个评估就属于绩效考核措施。相比较，其绩效考核的意