有所为,有所不为.docVIP

有所为，有所不为 ——中国政府在产业战略中的角色 王凌 何莲 袁毅 重估政府与经济的责权利边界 中国经济在过去30年中取得的非凡成就，历史上从未有一个如此大的经济体，在如此短的时间内，既完全改变了内部世界，也基本重塑了外部环境（指全球经济格局）。仅就中国经济腾飞所惠及和影响的人口数而言，其意义就无可比拟。虽然全球对中国巨龙的感受更多体现在巨额外储和惊人消费力上，但这是结果而非起因。隐藏在贸易盈余和消费狂潮背后的，是“中国制造”代表的产业实力。正是中国模式在产业世界里纵横捭阖，“中国制造”才能在其渗透的几乎每个领域都成为主要生产者。换句话说，颠覆世界的不仅是中国人，还包括中国在产业发展上的独特竞争力。 然而，“中国模式”的内涵不仅是土地、劳动力等明显的比较优势，还特指中国政府在推动产业发展、进步这一过程中的独特作用，其意义在金融危机后渐被各国所关注，甚至引起了一轮对各自经济制度的反思。与此同时，2011年以来中国经济也出现了一系列问题，尽管这些问题产生于外部景气传导、内部结构调整乃至改革等复杂背景，但决策层也已开始评估新的产业发展策略——在某种意义上，也相当于对政府在产业发展上的角色做出微调，近期大幅下放和取消行政审批项目就是一个信号。不过，政府与产业并非两个责权利明晰的虚拟主体，处理方法也绝非简单的一收一放。中国经济发展历程早已指出，如果只从这个维度去考虑解决方案，风险重演、堆积、恶化甚至爆发只是时间问题。 纵观美、日、欧等主要经济体的发展史，在某一产业或某一时间段内都涌现出很多成功模式，但很难提炼出一种既在所有产业，又在任何时点都通用的“完美模式”。中国经济、或者说中国政府在经济发展中扮演的角色，也大体符合这个规律。按照前国务院总理温家宝在2013年3月《政府工作报告》中的总结，现阶段暴露出的问题主要集中于：经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出；经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧；金融领域存在潜在风险；经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐；城乡、区域经济发展差距和居民收入分配差距较大；社会矛盾明显增多；政府职能转变不到位，一些领域腐败现象易发多发等。梳理这些问题可知，焦点其实就是两个。一是经济发展中的问题，二是经济发展（模式）导致的问题。如果把经济发展解读为“政府引导经济发展”，那么诸如腐败、政府职能转变等都可以纳入第一类。鉴于这两个问题实际上的因果关系，当前最大的焦点就是重新评估政府与经济（产业）之间的关系。或者说，需要重新定义当前国情下的“完美模式”。 这个判断是否成立？取决于对现有模式的绩效评估。在某种意义上，政府的有形之手撑起了过去30年的中国奇迹——民营经济的活力也源于开放政策，但从来没有一只手能精准控制自身的Collateral Damage（附带损害、连带损失），中国不会例外。就产业发展的范畴而言，“中国制造”作为一个整体，的确在产能、产量和销售收入上占据了主导地位，但以净利润、ROE、人均利润、单位利润能耗等指标来衡量，还远远谈不上成功，一些分支甚至不能达到财务健康的基本标准。更加重要的是，无论账面收入和利润如何可观，都无法抵消对于债务杠杆加大的担忧。按照里昂证券等外资机构的统计，过去四年间（2008－2012），中国债务规模/GDP的比值从148%暴涨到205%，远超GDP的同期增速（9.2%）。建立在债务杠杆基础上的利润有诸多隐患，首当其冲是可持续性存疑，其次是效率问题——除了金融这一特殊领域，高负债行业获得超额收益的可能性微乎其微，负债规模扩张通常伴随着明显的效率损失。 当然，把中国产业发展中的问题全部归结于政府并不客观，但政府涉入深度与产业健康程度之间很可能存在某种负相关性。无需引述发达国家市场化进程的经验逻辑，仅观察国有企业这一理论上政府涉入最深的群体，就能明白效率损失的意义。根据财政部公布的数据，2013年1－4月累计，国有企业实现的营业总收入和利润总额分别同比增长了10.2%和5.3%，看起来基本正常。然而在140015亿元的营业收入和6891亿元的利润总额背后，折射的经营效率并不乐观。今年1－4月，全部国企、央企和地方国企的ROA（总资产回报率）分别为0.83%、1.18%和0.4%，ROE（净资产回报率）分别为2.37%、3.44%和1.13%。考虑到其中并未将金融企业剔除，从事实业的国企群体在高昂负债压力下获得的收益无法令人满意。在某种程度上，这也是未来国企改革难以忽视的背景和诱因。 表1：2013年1－4月国有企业经营情况（亿元） 全部国有企业 中央企业 地方国有企业 营业收入 140015 86917.6 53097.4 利润总额 6891.3 5362.4 1528.9 总资产 830225.5 451294.4 378931.1 净资产 289