海洋管理与非正式制度安排及变革.pdfVIP

海洋管理的非正式制度安排及其变革 高忠文[¨ 国家海洋局北京教育培训中心 当前，我国的海洋管理正处于制度变革的过程中，制度变革是一项系统工程，包括海 洋管理的正式制度变革、非正式制度变革以及实施机制变革。长期以来，在我国的海洋管 理制度变革中，更多注重的是海洋管理的正式制度变革和实施机制的变革，即一些外显层 面、操作层面的变革，忽略了以海洋文化、海洋价值观为核心的非正式制度变革，而观念、 意识层面的变革是海洋管理改革的最根本因素。没有海洋价值观、海洋文化的重新塑造， 将不可能有海洋管理的深入变革。 一、海洋管理非正式制度的涵义 海洋管理制度指的是对涉海人群和涉海组织行为进行制约的一系列规则，这些规则 包括来自国家或组织强制力作用实施的正式规则，也包括来自社会舆论和社会成员自律 作用下实施的非正式制度，以及海洋管理的实施机制。海洋管理的正式规则主要有：海洋 管理法规、海洋管理政策、海洋管理战略和规划等，它由国家海洋管理部门制定或由涉海 各方共同制定，对涉海人员具强制力。海洋管理的非正式规则主要指：海洋价值观、海洋 意识、海洋习俗、海洋禁忌等，它是人们在长期的海洋实践活动中自然演化而成的，并与人 们的行为方式、思维方式和生活方式融合在一起，是得到社会认可的行为规范和内-15、,行为 标准。尽管非正式规则往往是不成文的或无形的，给人以“软”的感觉，但却因其根深蒂 固的历史传统和有着深厚的群众基础而左右着涉海人群的行为。 海洋管理的正式制度与非正式制度相互联系、相互制约、共同作用，交织成一种影响 人们海洋实践活动的制度框架。这种框架的设立是以确定的、为绝大多数成员认可的方 式或规则存在的，并把涉海人群的行为纳入到这种关系框架内，使之遵循一定的规矩和模 式，从而保证涉海个体或组织的行为与社会要求相吻合，实现同步发展。海洋管理制度还 内含实施机制，海洋管理制度的实施机制是指海洋管理制度实施的方式、方法及各相关因 素的互相影响、互相作用的内在机理，是海洋管理制度的具体运作体系和实际操作过程。 这个过程是通过涉海人、财、物等各种资源之间相互影响、相互制约的运作机制来完成的， 目的就在于对涉海人、财、物进行合理安排，使其在发挥各自功效的同时，实现系统整体功 [1】作者为国家海洋局北京教育培训中心、机关服务中心副主任。 ·405· 中国海洋文化论文选编 效的最大化。实施机制主要表现为对涉海行为的激励和约束，一方面，它给涉海人群以规 则约束，规范着他们行为方式的选择，使其行为“不逾矩”；另一方面，它又通过影响利益 分配等手段，保证涉海人群的责权利有机结合，从而调动其积极性，激发动力和活力。以 往的海洋管理制度更多的是强调其约束功能，而现在的海洋管理制度则更多地体现“以 人为本”的管理原则，强调其激励功能。 通常人们在谈到海洋管理制度时，看到的及考虑更多的是海洋管理的正式制度，因为 它看得见、摸得着，如果设计合理，可以非常容易地照章办事，无论是奖是罚，都有章可循。 就行为个体来讲，正式的海洋管理规则对他来说，就是一个行为指南、活动准则。由于正 式的海洋管理规则易于操作，而且它本身也是海洋管理部门的职责、权威体现，因而，当提 到加强海洋管理制度建设时，主要指的是海洋管理的正式制度建设。但是，海洋管理制度 的整体是由正式制度和非正式制度(还包括实施机制)所构成。在某种意义上说，非正式 制度甚至比正式制度更为重要。因为在一定的社会物质生活条件下，非正式制度中的观 念形态是影响制度形成及制度选择的决定因素，“正式制度只是制度体系的一个部分，它 们必须由非正规制约加以补充——对规则进行扩展，阐释和假定。非正规制约解决了众 多无法由正规规则覆盖的交接问题，并有很强的生存能办11。99在制度结构中，正式制度 可以在一夜之间被政治组织所改变，而非正式制度的变化则很慢。尽管非正式制度安排 是以意识形态和文化占主导地位的，但它可以“使其由个人意识转变为社会意识，由主观 精神转变为客观精神，从而形成一定的社会文化环境121。9Y非正式制度与人们的动机和行 为有着内在的联系，因而构成影响市场秩序、制约经济可持续发展的无形力量。如果非正 式制度(如滞后的意识形态)与正式制度不一致，则会阻碍新制度的贯彻实施，增大制度 创新和制度实施的阻力和