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第五章 公共部门战略管理 第一节 公共部门战略管理概述 (一)战略与战略管理 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某一战役的低层目标。 战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。 从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。 有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为： “战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(ThompSOn，J．1995) 有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况： (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动； (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 （二）战略管理与非战略管理 行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异： (1)战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)； (2)具有目标达成的时间框架； (3)有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析； (4)有对组织环境的评估； (5)比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成； (6)围绕这一战略整合组织的努力与行动。 （三） 战略管理与战略规划 战略规划在管理领域流行于20世纪60—70年代，在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。 （四）战略管理与功能管理 战略管理看重战略目标的实现，而功能管理(Functional Management)强调做何事的内容以及具体的目标; 功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理;战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。 二、战略管理的基本特征 (1)战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。 (2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。 (3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会(extemal oppOrtullitieS)和化解或回避外部威胁(extemal threats)。 (4)战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuition)对于制定良好的战略决策至关重要。 (5)战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。 (6)战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学 前瞻性思考，依行政学家莫根的看法，其特征为： 向前看； 寻找问题和机会； 寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正面性，开启新的发展途径； 把握、形成和发展机会使其能够实现。 “由内而外的管理哲学” ，即脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。 三、公共部门重视战略管理的原因 战略管理，原本在私部门的管理中受到重视。但是自20世纪80年代以来，战略管理问题越来越受到公共部门的重视。学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。公共部门之所以将战略管理作为重要的管理工具，乃是出于以下方面的原因： (1)更加复杂和不确定的环境。在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织