目前制约基层财政（县。乡级）向公共财政建设中的因素.docVIP

目前制约基层财政（县。乡级）向公共财政建设中的因素 目前制约县级财政向公共财政建设的因素主要有 （一）增收制约因素多 一是农业基础不稳，县级主体财源增长乏力。目前，县域农业面临的形势比较严峻。一方面有历史因素。长期以来工农业产品的剪刀差得不到理顺，农民收入增加缓慢，由此还带来农业方面积累不足，基础设施建设滞后，小城镇建设缓慢，农业发展后劲弱；另一方面也有现实因素。入世之后，随着对各种农业粮食补贴的限制，县域传统农业小规模经营，劳动生产率低，加之市场化程度低，导致价格偏高和信息传导迟缓更加明显，在国际国内市场竞争中处于劣势。农业的萎缩不仅直接冲击了以农业为基础的税收收入，而且乡镇统筹资金和其他非税收入也在很大程度上有赖于大量农产品的销售。二是经济结构不合理，高附加值财源少。一方面，经济 处在一个低水平上，以第一产业为主，二、三产业发展缓慢，尤其是加工服务业薄弱，使县级财政的主体税种还是农业“ 四税”。由于农业税收数额小，征收成本高，“ 靠天吃饭” 的农业型财政目前困难比较多，总体上有“ 农业大县，财政穷县”之说。产粮县的人均GDP只有不足6000元，人均地方财政收入只有199元；在492个粮食生产大县中，只有292个县财政 收入过了亿元，占59.3%；在141个棉花生产大县中， 只有78个县财政收入过了亿元，仅占55.9%，不足以 满足县级财政日益扩大的支出需求。而有可能使财 政收入迅速增加的二、三产业还远未形成规模，财源 基础不厚实；另一方面，县域经济“ 大而全”、“ 小而 全”现象普遍，没有形成自身特色，体现在财政收入 上，增长支撑面不稳定，波动比较大。 （二）财政支出压力大 表现为，一是财政供养人口过多。县乡机构雍肿，人浮于事，各种人头经费和管理经费增加迅速，再加上近几年民办教师转公办后工资也由县级财政纳入预算，供养人口一增再增。据估算，我国有10000 多个县级行政区域，如果按每个县财政供养人口为10000人，每人每年财政支出48888元计，所需财政支出就需2200亿元左右，与县级地方财政总收入持平， 县级财政基本上成了“ 吃饭财政”，有些地方甚至连“ 吃饭”都保证不了；“ 吃饭财政”所导致的更为严重的后果是县级财政为了确保工资发放，无力再进行建设和投资去培养财源，财政造血功能薄弱，极大地制约了县级财政的发展后劲。二是政策性支出繁多，财政职能弱化。各种财政体制外因素所要求支出越来越多，财政支出被肢解，严重制约了财政职能的发挥。比如农业、科学、教育等部门都以法律或条例的形式明确规定其财政支出必须不低于或高于财政支出增长幅度，县以上部门还要求下级单位上缴各种费用。此外，复转军人的安置费，大中专毕业生接收所需的费用都要由县级财政承担全部或部分。这些政策性支出往往又带有刚性，财政部门实际可支配财力范围进一步缩小。 （三）体制尚未理顺 国家集中财力，县级财权和事权不对应。分税制改革之后，财权层层向上集中，事权则逐级下放，造成县级财政“ 小马拉大车”，财权和事权的严重不对等成为县级财政困难的根本原因。具体表现在：一是60%的财权集中到中央，60%的事权下放到地方，到2000年中央本级财政收入占全国财政收入的52.2%。不仅如此，各省、市也通过各种方式向上集中财力，这样一来，光省级财政集中程度就从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均递增2%。二是1998年以来，国家为了增强对外资的吸引力，对部分原来属于地方财政收入的税种实行减免政策，直接减少了县级收入。三是转移支付制度还不到位。1994年分税制改革只是解决了中央到省级的转移支付框架，对省以下转移支付没有一个规范的模式，也形不成比较科学和制度化的指标体系，造成随意性大，县级得到的转移支付很少，远远不能满足本级财政需要。四是在可用财力被不断削弱的情况下，政府的职责和所需提供的公共物品越来越向县级集中。一方面将一些应由中央、省财政负担的亏损严重的事业、企业单位下划，将社会保障支出也下设到县财政，另一方面，又于2002年上半年将原来由乡村财政负担的农村义务教育上划到统一由县为单位安排。财权和事权的不一致，使县级财政背上了大量资金缺口，反过来，也严重地减少了其有效行使事权的可能性。 1、我对江苏省完善财政转移支付制度的看法 1982年，中共中央发文省以下实行“市管县”行政管理体制改革， 江苏是改革的先行者之一。市管县的行政和财政体制在改革的初期发挥了一定的积极作用，对加快城市化进程和地级市中心城市的建设，促进区域经济发展，起到了积极作用。 市管县财政管理体制导致了市县间分配关系不稳定、财政管理层次过多、财力与事权不匹配，为了提高行政效率， 调动县级的发展积极性， 改革市管县、实行省直管县财政管理体制的呼声日渐高涨。浙江率先推行以省直管县财政管理体制改革为主