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论退耕还林与粮食安全 国家林业局退耕还林工程管理办公室 汪飞跃 实施退耕还林是党中央、国务院站在民族生存和发展的战略高度，着眼于经济社 会可持续发展的大局，为改善生态环境作出的重大战略决策。但退耕还林工程从一开 始就是一项十分复杂的社会系统工程，尤其是工程的实施客观上要减少一些耕地面积， 与当前我国实施最严格的耕地保护制度形成了矛盾，也就不可避免地引起了社会各界 对退耕还林对耕地保护和粮食安全到底有没有影响、退耕还林到底还要不要继续实施 等问题的激烈争论。一种观点认为，退耕还林不但可以从根本上扭转我国生态环境不 断恶化的趋势，而且可以合理调整土地利用结构和农业产业结构，对粮食生产具有正 向的外部效应。另一种观点则恰恰与此相反，认为退耕还林是我国耕地面积减少的主 要原因，将在一定程度上影响国家粮食安全。特别是自1999年实施退耕还林之后，我 国粮食产量连续5年大幅减产，加上国土资源部公布的1999～2004年生态退耕减少的耕 地面积占到同期全国耕地面积减少总数85％的数据，这种观点的声音越来越大。但是， 实际上二者是辨证统一的。耕地保护、粮食安全是退耕还林的基础和前提，只有在保护 好基本农田、确保粮食安全的前提下，才能谈得上退耕还林；退耕还林又反过来为耕地 保护、粮食安全提供了生态保障，有利于保障和提高全国粮食综合生产能力。只有以科 学发展观为指导，遵循自然规律和经济规律，统筹规划，科学确定农业生产力各要素布 局，才可以正确处理好二者之间的关系，共同构筑我国的生态安全与粮食安全。 一、退耕还林是维护国土生态安全和全国粮食安全的重大举措 人类农耕文明的历史同时也是一部毁林毁草开荒的历史。由于人口增长、农业生 产力低下，加上战乱破坏，我们的祖先不得不开垦坡地和草原，以维持基本生存。长 期垦荒种粮，不仅没能填饱肚子，反而陷人越垦越穷、越穷越垦的恶性循环。将陡坡 耕地退耕还林，减轻水土流失和风沙危害，是人与自然和谐发展的历史必然。早在 1949年4月建国前夕，晋西北行政公署发布的《保护与发展林木业暂行条例(草案)》 就有了停耕还林的规定。建国以后，20世纪50年代、60年代初和80年代中共中央、 一11R一 论退耕还林与粮食安全 国务院的有关文件以及1986年颁布的《土地管理法》、1991年颁布的《水土保持法》 等，都对禁止开垦坡地以及陡坡耕地退耕还林提出了明确要求。但由于国家财力有限， 特别是农民口粮问题没有得到根本解决，只是在内蒙古、四川、云南、陕西、宁夏的 一些地方开展了退耕还林的探索和实践。 1998年历史罕见的特大洪涝灾害，给人们的生命财产造成了巨大损失。人们反思 水患根源时发现，造成我国生态状况总体恶化的原因，主要是长期以来人们盲目毁林 毁草开荒。毁林毁草开荒，虽然暂时增加了一些耕地面积和粮食产量，但在生态方面 却付出了巨大代价，长江、黄河上中游地区已成为世界上水土流失最严重的地区之一。 不断加剧的水土流失，导致江河湖库不断淤积，使两大流域中下游地区水患加剧，给 国民经济和人民生产生活造成巨大危害，国家也不得不年年花费大量人力、物力和财 力投人防汛、抗旱和救灾济民。不控制水土流失和土地沙化，不从根本上改变日益恶 化的生态状况，我们将受到大自然更无情的惩罚，长江、黄河就永无宁日，国土安全 就得不到保障，全国经济建设重心向中西部地区转移的战略就会落空。保护资源环境 就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力。因此，洪水刚刚退去，1998年10月 中共中央、国务院就出台了《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，提出 了灾后重建“三十二字”方针，摆在首位的就是“封山植树、退耕还林”。1999年， 党中央、国务院作出了实施退耕还林工程的重大战略决策，一场全球瞩目的改变传统 生产方式、促进人与自然和谐的浩大生态建设工程由此拉开序幕o 公顷，荒山荒地造林1580万公顷，封山育林180万公顷。工程范围涉及25个省(区、 市)和新疆生产建设兵团的3200万农户、1。24亿农民。退耕还林工程成为我国乃至 世界上投资最大、造林面积最多、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一 项重大生态工程，是世界生态建设史上的创举。退耕还林工程的实施，直接改善了生 态环境，扭转了治理区生态恶化的趋势，为维护国家生态安全、粮食安全奠定了坚实 的基础。 第一，退耕还林减少了水土流失。退耕还林直接增加了地表植被覆盖度，涵养了 水源，减少了土壤侵蚀，是防止坡耕地水土流失的治本措施，既能提高工