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生态安全与环境风险防范法治建设 ——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集 ? 论区域环境立法协作主体机制 肖 爱 （湖南吉首大学法学院，湖南吉首 416000 ） 摘要：区域环境立法不是一种独立的立法层级或形式，其实质是区域环境立法协作。区域环境立法协作主体多 元，包括职权立法主体和参与立法主体两大类。区域环境立法应该采行区域权力机关立法协作和区域行政立法 协作并存的模式；在县级以上行政区的人大和政府设立区域环境协作立法机构，以区域环境立法协作会议的方 式，在改造现有立法程序基础上推进区域环境立法。 关键词：区域环境立法；协作；主体；运行机制 一、引言 “就人类环境系统而言，区域性是其基本特征。”“ 区域环境是指占有一个特定的地域空间的自然环 境或人为环境。区域环境具有独立的结构和特征” 。1 区域环境并不受行政区划所限。湘渝黔边界的“锰 三角” （以水污染和土壤污染为主）、晋陕蒙宁边界“黑三角” （以大气污染和土壤污染为主）等就是典 型的行政边界区域环境问题。这类区域性环境问题亟需创新区域环境立法机制寻求法治。 区域环境立法广义上指所有针对区域环境资源和生态保护以及污染防治的立法，包括对自然保护区 等需要特殊保护区域的立法、针对两控区等问题环境区域的立法以及流域立法等。既包括单个行政区划 内的区域环境立法，也包括针对跨行政区划的区域环境立法。狭义上的区域环境立法则仅指后者。本文 指的就是狭义上的区域环境立法。我国现有立法体制机制中并没有对跨行政区立法的明确规定，也没有 专门的跨行政区立法机构及立法权设置。区域环境立法不是一种独立的立法层级或形式，而是一种新的 立法机制，其实质是区域环境立法协作，即为了协调、培养和实现区域性利益需求，有关立法主体就区 域环境资源保护立法事务进行的沟通、协商与合作。换言之，区域环境立法协作，是在现有法律基本框 架下各有关立法主体之间就区域环境保护立法展开的协作。 2006 年，黑、吉、辽三省政府签发了《东北三省政府立法协作框架协议》，建立了我国首个区域性 立法协作框架，其中显然内涵了环境立法协作。然而，我国近年来日益普遍开展的区域环境协作，其主 体都是政府或政府部门。政府首先追求的是行政效率，加上政府绩效考核机制的不完善，为了短期经济 发展和社会“稳定”等政绩目标，区域内各政府总会有意无意达成“共谋” ：从社会效应看，“在一定程度上 遏制或避免了因经济纠纷引发的突发性事件” ；而生态效应上，“不仅忽视了河流生态系统，而且由于它 2可见，区域环境立法协作主体不能 将污染事件信息控制在内部，其结果往往是加剧了河流的水污染” 。 仅限于政府及其部门，区域环境立法协作必须是多元主体协作。 二、区域环境立法协作的多元主体 法学界对立法主体的界定主要有法治说和功能说两种。前者认为立法主体是依法有权立法的国家机 关的总称。后者认为，“立法主体就是有权参与或实际参与立法活动的机关、组织和人员的通称。”包括 享有有关职权的立法者，也包括“虽然不具有这样的职权但却能对立法起实质性作用或能对立法产生重 要影响的实体” ，如执政党等。当前我国一般是按法治说界定立法主体，但是，忽视或简单地否定功能 说，仅从法治形式上认识立法主体，“不符合从来的立法实践，也不利于充分发挥各方面立法主体的作 用，特别是不利于对那些实际上的立法主体予以制约。” 3 综合法治说和功能说确定立法主体，在我国立法法的基本框架下，可以将区域环境立法协作主体归 纳为职权立法主体和参与立法主体两大类。 ?基金项目：国家社科基金青年项目“府际竞争背景下的区域环境法治研究----- 以湘鄂渝黔边民族‘混居’区为例” （09CFX039 ）；湖南省社科基金一般项目“低碳时代的地方环境立法研究—— 以湖南为例” （2010YBB269 ）。 1 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004 年版，第 312 页。 2唐国建：《共谋效应：跨界流域水污染治理机制的实地研究—— 以“SJ 边界环保联席会议”为例》，《河海大学学报 哲学社 会科学版 》2010 年第 2 期。 3周旺生著：《立法学》（第2 版），法律出版社2009 年版，第 164-166 页。 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1 2011 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （一）区域环境立法协作的职权立法主体 职权立法主体是依法定或经合法授权而有权认可、制定、修改、补充、解释或废止法律（广义的法 律）的国家机关、社会组织或特定个人，如全国人大及其常委会、国务院及其各部委、经济特区和较大 的市的立法机关、作为提案人的最高人民法院、参与法案表决的人大代表等。 区域环境立法主要