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中国环境科学学会学术年会论文集(2009) 从公共政策属性论环境规划的不足及对策 黄丽娇1 包存宽2何佳 同济大学环境科学与工程学院污染控制与资源化国家重点实验室，联合国 环境规划署一同济大学环境与可持续发展学院环境管理研究所上海200092 摘要认识环境规划的缺陷和不足并加以改进，是“十二五”规划编制实施的重点之一。环境规 划的本质属性是公共政策，然而现有研究大多是从技术的层面来探讨环境规划的不足，而忽视了环境 规划作为协调人与自然、经济发展和环境保护、政府企业和公众关系的公共政策属性和职能。本文基 于公共政策的涵义，论证环境规划本质属性属于公共政策，接着从环境规划的体系、环境规划的立法 和环境规划的执行三个方面探讨环境规划的不足，即公共政策属性的缺失，最后给出相应的对策和 建议。 关键词环境规划公共政策本质属性不足对策 环境规划是“对人类自身活动和环境所做出的时间和空间上的合理安排”¨j。我国于20世 纪60年代末70年代初开始制定和实施环境规划悼J，并进行环境规划理论方法的研究，到目前 “十一五”环保规划，已经取得了显著进展。但是，总得来说由于我国的环境规划工作起步较 晚、经验缺乏，环境规划还存在着很多问题和不足。“十二五”是我国的社会经济转型期，也是 需要环境保护规划着力解决重大问题的关键时期，需要我们在规划的理论上做出突破和管理实践 上的创新。本文基于环境规划作为公共政策的本质属性，论述了当前环境规划的不足，为即将开 展“十二五”环境规划的编制与实施解决提供宏观性、战略性指导对策。 一、对我国的环境规划不足的研究现状分析 对环境规划的不足进行分析和审视，并不断改进是环境规划不断前进和发展的动力，许多学 者对环境规划的不足都进行了分析一‘9J。然而现有的大多数研究多从环境规划编制与实施的理 论、技术和实践的层面来探讨其不足并提出相应对策，而忽视了环境规划作为公共政策可用于协 调各方利益的属性和功能。且纵观我国环境规划的发展历程，人们倾向于把环境规划看作一种” 时间和空间上的合理安排”，用于安排人类自身活动和环境，既包括对人类经济活动提出符合环 境保护需要的约束要求，也包括对环境保护和建设的安排和部署。总之，现有的环境规划研究与 实践往往重科学和工程技术，更多的是被作为技术性的文件，而轻视了环境规划的管理和公共政 策属性。目前对环境规划的不足的认识多在技术层面上，针对不足提出的对策也未能在战略层次 上起到应有的指导作用，对环境及环境规划的价值认识也存在不足，根本原因在于对环境规划的 本质属性认识不足。 二、环境规划的本质属性 (一)环境规划的基本价值理念 环境规划可以调控人们的各种生产生活实施活动，减少污染，防止资源破坏，保护人类生 存、经济和社会持续稳定发展，并担负着从整体上、战略上和统筹规划上综合研究、解决环境和 经济、协调发展与环境问题的任务旧J。其基本的价值理念应包括生态自然观、可持续发展观、 科学发展观等。在生态自然观指导下，生态文明观以实现人与自然和谐的发展为宗旨，强调人类 与自然环境的协同发展，在维持自然界再生产的基础上进行经济再产¨0：。可持续发展是世界共 第六章环境监督管理制度建设 同的发展战略，旨在促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调。要实现全 面建设小康社会目标，实现人与自然的和谐，必须树立新的发展观，改变发展模式，统筹人与自 然、经济利益与环境利益、当前利益和长远利益的关系¨1|。 (二)环境规划的本质属性为公共政策 在环境保护内部，真正处于统筹兼顾、远近结合、目标与措施相统一、需要与可能相平衡的 综合宏观调控位置的只能是环境规划，环境规划是人与自然和谐、经济发展和环境保护并重、环 境部门与其他部门协调以及利益相关方的利益均衡的重要工具。因此，需要从公共政策的基本涵 义人手，探讨环境可规划的本质属性。 1．公共政策的基本涵义 公共政策可以理解为“国家为了解决社会问题，调整社会利益关系，根据特定的目标制定 的规范和指南”[1引。其概念涵义包括5个方面：①公共政策的制定主体是政府或者社会权威机 构；②公共政策要形成一致的公共目标；③公共政策的核心作用与功能在于解决公共问题，协调 和引导各利益主体的行为；④公共政策的性质是一种准则、指南、策略、计划；