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圈蟹重壹匿室垂因箜婴堡堂堕塑塑叁塑塞薹 试论洪水风险区土地利用问题 文 康* 李 琪 李蝶娟 李福绥 周冰清 (南京水利科学研究院 南京210029) 摘 要 本文对中央新的治水理念进行了认真学习，认识到防洪要实现从控制洪水向洪水管理转 变，承担适度的风险，与洪水和谐共处，达到经济社会的可持续发展。本文认为，要推进这一转 变，关键举措之一，就是将对具有洪水风险的土地利用原则与要求，融入地方土地利用总体规划与 城市总体规划。事实上，《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民 共和国城市规划法》都要求水利规划、土地利用规划、城市规戈IJ相互衔接与谐调。本文建议铸0定各 类具有洪水风险的土地利用原则，以及实现行业规划间在土地利用要求上相互衔接与协调的途径。 关键词土地利用问题 一、洪水管理新理念 洪水是自然的产物，具有很强的随机性。形成洪水危害的因素很多，既有自然方面的(如大暴 雨、地形、地貌等)，也有社会方面的(如人口、社会经济条件，人类向高洪水风险区徙居等)。在 很长的时间里，人们已形成控制洪水的观念，而且主要依靠修建工程控制洪水，以骥人海为安。然 而，无数事实表明，人类是无法完全驾驭或控制洪水的。长此以往，洪水造成的灾害将越来越严 重，社会经济将得不到可持续发展。一些年来，国内外都在反思防洪治水的策略与措施，并逐渐形 成一种新的治水文化，即与洪水和谐共处的洪水管理。目前，越来越多的人赞同这种治水新理念， 认识到洪水管理或者洪水风险管理，就是要承受适度的风险，综合运用各种措施，确保标准内的防 洪安全，遇超标准洪水把损失减少到最低限度。 为了实施从控制洪水向洪水管理的治水思想转变，必须采取工程与非工程措施紧密结合的途 径，以人与洪水和谐共处为目的，处理好人、地、水三者的关系。土地是洪水风险与人的载体，要 实现洪水风险管理，无法脱离土地。从洪水风险意义上讲，洪水管理是在什么情况下，以及在多大 程度上，才是和谐地解决，是水离开人，还是人离开水，以及是人地分离，还是人地相依的问题。 这是人、地、水三者关系的核心，也正是洪水风险管理的实质。处理好这个基本问题的关键，在于 妥善处理土地利用中的洪水风险问题，即在警示洪水风险区的范围和风险度的基础上，禁止与限制 对洪水风险区不合理的开发、利用，并将风险区的土地利用与地方社会经济发展和环境保护利益结 合起来。 国外在洪水管理上有过许多反思。例如美国，早在1950年，原杜鲁门总统管理的水资源政策 委员会就建议联邦机构通过区划和其他措施以调整土地利用。其基本思路是：限制对受洪水威胁地 区的开发利用，让人离开水，人给水让路；而不是让水离开人，水给人让路。当然，鉴于我国地少 人多的国情，在给水让路的程度上与美国会有区别的，但治水的大的思路应当是相仿的。经过一些 年的实践，发现单纯的土地利用最严重的缺陷是缺乏来自高层的强有力的指令(立法)，因为很少 *文康，南京水利科学研究院水资源研究所，教授级高级工程师，长期从事水文研究，涉及工程水文、水文模型、水文预报、 防洪规划等领域。 1 24 ． 一—— ． 堕鎏堕窭塑[圈 有地方政府自愿靠管理开发区来防御灾害的。洪水风险区土地利用管理的实践还表明，为了使各种 土地利用控制措施能为人们所接受，并得到法律的批准，就要将防洪减灾与土地利用同地方环境保 护和恢复重建机会的增长结合起来，使地方社区不仅从减灾中获益，而且能达到可持续发展的目 的。若能将这种结合与城市规划和土地利用规划融为一体，IIII获得更多的支持。 二、基于洪水风险的土地利用规划 妥善处理土地利用中洪水风险的关键措施是编制与实施基于洪水风险的土地利用规划。 I．洪水风险 (1)危险——指对居民产生危害的自然事件，危险识别就是界定在某个特定地区的自然危害对 人类可能造成威胁的量级(强度)与相应的概率(可能性)。 (2)脆弱性——指居民对自然危害的敏感性，脆弱性评估旨在说明给定地区内自然危害对人民 生命与财产造成损失的程