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论应急行政管理中的联动机制 冯威 突发事件是当今世界各国普遍面临的棘手问题，从美国的911事件、新奥尔良飓风灾 害，到中国的Sars危机、松花江水污染、禽流感以及近些年来并不罕见的特大洪涝灾害、 煤矿安全生产事故等公共生活中的突发事件，无不使以维护公共安全、公共福利为己任的政 府感受到维持社会和谐发展的压力，事态控制不好往往影响到国家、社会的安全稳定与发展。 面对频发的突发事件，脆弱的不仅是社会秩序，还有应对危机的整套行政管理机制。因此， 近年来切实加强和改良应急管理机制，已成为提升政府行政能力、建设有为政府和法治政府 的重要课题。当下的行政管理体制中，应急管理尚存在着法制缺位、经验缺乏以及体制不科 学不健全等若干不足之处，亟待进行建设。如英国公关专家弗兰克·杰弗金斯所讲，当灾难 发生时人们应该怎么办?今天我们生活在化学、核能、电气外加恐怖危机中，危险的出现还 往往不止这些，必须承认，如不采取措旌防止最大可能的危机，任何事情都可能发生。现代 管理者必须认真考虑不太可能的因素——要像消防站那样，电话铃一响立即组织起来，投入 战斗。这就是说要讲现实主义而不是唯心主义。它要求具备阻止、准备以及预防方面的管理 技能，而不是召集记者招待会的才能……“ 一、应急行政管理联动之需 在现代社会，政府作为公共事务的管理者，对各种突发公共事件实施应急管理是其重 要职责。毫无疑问，应急管理是社会治理，尤其是行政管理中的重要环节，也就是说，应急 管理是行政管理的在特殊情状下的特殊表现，它既要遵循行政管理的一般规律，也要凸现其 区别于其他管理方式的特点。因此，将应急管理置于行政管理体制革新完善的大背景下与大 视野中来考察不仅合理，并且必须。安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡，这是中国历史 上社会治理的重要经验，应急管理应当与危机事件的发生如影随形，应当是全方位和系统的， 是为政府更长远发展而进行的战略性思考，需要完善的组织建设与准备，而非就事论事式的 疲于应对。在应急管理基本原则指导下，政府建立一整套危机监测、预防和快速反应的管理 制度及运行机制，其基本的途径是进行相应的应急行政管理体制改革。 应急管理在发达国家的管理与法治领域均不是新鲜词汇，然而在我国，长期以来并未 真正重视和研究此种社会治理方式的特别之处。总体上看，应急管理机制尚存在着不少问题。 长期以来，我国包括应急管理在内的行政管理体制一直是按照“条条为主”的原则来构设的， 这不仅是应急管理的原则，也是行政管理权限划分的原则，也就是说，对突发事件的管理划 分不同的对口领域，按照相应的职能部门来进行。比如，对于洪涝自然灾害，我们有防汛指 81参见【英l弗兰克·杰弗金斯‘公共关系学》何道隆等译，西南财经大学出版社1987年，第110页 lOl 挥部，对于公共卫生事件，有疾病预防与控制中心，对于安全事故，有安全生产监督管理局， 等等。这种传统的管理方式的优越性是显而易见的，即依据各自的职责范围可在突发事件发 生后及时找到专业性强的直接管理部门：分工明确，但其不足之处也不难发现：一是社会实 践中的突发事件并非依照“条条原则”发生，往往一个突发事件或直接涉及多领域多部门， 或引起诸多的连锁反应，如通常所讲“大灾之后有大疫”就是这个道理，一个机关单独应对 力不从心，更重要的，即便依照职责涉及多个行政部门参与的应急管理，该若干部门之间的 关系也尚缺乏科学合理的制度性安排；二是应急管理的基础是拥有应急资源，这些资源包括 人力、物力、财力及其他专业能力等，“条条”式的应对体制往往带来应急资源的缺位、浪 费或难以共享。其实，在一般的行政管理机制中，制度设计者早已注意到了管理权限交叉、 协调等问题，并提供了有效的解决方案，比如我国行政处罚实践中，原则上行政处罚由违法 行为发生地的市、区、县人民政府及其所属行政机关依照职权管辖，但对当事人的同一违法 行为，根据不同法律、法规、规章规定，两个以上的行政机关都有管辖权的，应当由先立案 的行政机关处罚，只是行政机关在决定行政处罚时，不得给予当事人两次以上罚款的处罚。 该制度设计初衷无疑充分关照了行政管理相对人的合法权益保障，使其免受合理限度以外的 公权力作用，但“先受案原则”却不能参照适用于应急行政管理，这是因为场态下“一事一 罚”大致即可以惩戒行政违法行为，而在社会危机状态下，社会秩序的恢复和维护需要所涉 行政部门的通力协作，任何行政机关都无法向社会和公众提供其职权范围外的公共服务。