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论社会保障制度设计中的公平与效率博弈 张健明 公平与效率是人类亘古不变的永恒主题，寻找隐藏其内的“阿基米德支点”，是 人类始终追求的目标。社会保障制度是维系社会公平的重要纽带，发挥着社会“稳 定器”和“安全网”的作用。然而，与H俱增的社会保障费用，挤占了投资和消费的 支出，一定程度上制约了社会经济发展，使人们对社会保障所承载的社会公平提出 质疑。公平和效率孰先孰后、孰轻孰重的争论使社会保障制度设计者面临两难抉 择。社会保障制度设计中的公平与效率关系问题，成为社会保障领域重要的理论 问题和迫切的实践问题。 1社会保障制度设计的价值目标是公平与效率均衡 在社会发展中追求公平和效率的均衡是不言而喻的道理。然而，在不同的社 会发展阶段、不同的社会环境和不同的社会制度设计中，公平和效率的均衡支点不 同，甚至会有很大差别。因此，在复杂的社会系统中，社会保障制度设计要实现公 平与效率的均衡，不仅有理论认识问题，而且存在实践操作方法问题。 从理论认识角度看，一种观点认为要实现公平与效率均衡是不可能的。公平 的增加与效率的提高，都要以对方一定的损失为代价。提高效率必然产生不公平， 增加公平必然降低效率。在我国社会保障制度设计中，目前有一种比较流行的看 法是社会保障制度设计应该体现公平优先。认为公平是社会保障追求的唯一价值 目标，在处理公平与效率关系上，要把优先权让给公平，哪怕付出一定的经济代价 也在所不惜。与此相反的观点是，公平必须以效率为前提。公平不是一个孤立概 念，而是与效率相联系的。公平应该以不妨碍经济发展为度，如果社会保障制度阻 碍了经济发展，公平就应该让路，没有效率的公平是毫无意义的。另一种观点认为 公平和效率两者是相互补充的，公平和效率都是社会保障制度设计追求的目标，鱼 与熊掌可以兼得。社会公平能够促进社会经济发展，社会经济发展是实现社会公 平的前提和基础。社会保障制度如果不能充分体现公平，就很难发挥其社会“安全 网”的功能。社会出现动荡，经济发展失去稳定的社会环境，社会成员缺乏积极性， 社会发展失去强大动力，效率提高也只能是空谈。同时，公平又必须以效率提高为 前提，社会保障制度不能有效地促进经济发展，社会保障制度运行就成为“无米之 48 社会保障制度改革与发展——理论·方法·实务 炊”，最终，也会因社会失去进步动力而扼杀社会公平。 以上两种观点，第一种观点在公平和效率之间各执一端，只看到了公平和效率 之间矛盾的对立面而没有看到矛盾的统一面，有失偏颇。第二种观点把公平和效 率综合起来，似乎克服了各执一端的偏执，但在社会保障制度设计中没有实际意 义。因为，公平和效率之间矛盾不仅存在对立，而且存在统一性，如果简单地将公 平和效率都列为社会保障制度设计所追求的价值目标，否认它们之间的对立和冲 突，在实践中不具有可操作性。 20世纪80年代以来，我国确立了“效率优先，兼顾公平”的社会主义初级阶段 分配原则。社会保障制度设计也遵循了这一原则。我国推出的社会保障制度改革 措施，多数都是作为经济体制改革的配套方案。例如，1991年6月，国务院发布的 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就是为了适应经济体制改革需要而诞生 的。所以，社会保障制度设计比较多地考虑促进经济发展效率，当初我国社会保障 制度设计的价值取向是促进经济发展。因此，社会保障制度设计没有集中有限的 社会保障资源，为最需要获得保障的社会群体缓解社会风险压力，导致了社会保障 覆盖面相对较窄，农村社会保障推进缓慢，全国统一的最低生活保障制度至今尚未 确立。近两年，我国收入差距不断扩大，要求通过社会保障来调节收入分配的呼声 高涨，迫使社会保障制度设计不得不更多地考虑公平问题，社会保障制度设计目标 向公平偏移。 笔者认为，我国社会保障制度设计价值目标在公平与效率之间的偏移，关键在 于没有认识到社会保障制度设计的价值目标既不是公平，也不是效率，更不是效率 和公平的简单结合，而应该是保持公平和效率的合理张力，获得两者博弈均衡的最 佳度。 社会保障制度作为一项经济制度，是社会制度系统中的一个子系统，社会保障 制度只有整合到整个社会体系之中，才能发挥它应有的作用。社会发展要求各个 方面保持协调，这一原则同样适用于社会保障制度设计。社会保障的价值目标既 不是公平的最大值也不是效率的最大值，应该是公平与效率之间的均衡，从制度设 计的层面上看，要求在公平与效率之间不偏袒任何一方，根据实际情况确定公平和 效率平衡的最佳