从政权经营者到服务供给者地方政府行为演进的历史脉络——广东省佛山市顺德区容桂街道的个案分析.pdf

改革研究 从 “政权经营者’’到 “服务供给者’’ 地方政府行为演进的历史脉络 广东省佛 山市顺德 区容桂街道的个案分析 郭 明 (广东警官学院 公共管理系，广州 510440) 摘 要：文章着眼于从纵向的历时性角度对地方政府行为演进的历史脉络进行探讨，选择顺德区容桂街道改 革开放30多年的发展历程作为分析对象。通过对容桂街道 “三来一补”模式、“企业产权”改革、“简政强镇”改革 三个阶段的观察与梳理得知，地方政府从 “政权经营者”向“服务供给者”的变迁既是改革开放以来经济社会发展 困 境使然，也是上级政府驱动和下级政府主动的结果。三个阶段的变迁过程具有 内在的连续性、系统性与递进性， 上一阶段发展困境的出现呼唤下一阶段改革的推进。某种意义上，容桂街道行为演进历程间接地揭示了党中央提 出“国家治理体系与治理能力现代化”这个命题的缘 由。 关键词：地方政府行为；“三来一补”；企业产权改革；简政强镇；地方治理体系创新 中图分类号：D67 文献标志码 ：A 文章编号：1002—7408(2014)11—0004—05 一 、 问题与进路 发展的重大问题。 地方政府征地所引发的群体性中突已经 改革开放以来 ，中国经济取得飞速发展，而地方政府 引起了中央的高度重视，并采取了遏制措施 ，但治理的效 则在中国经济发展的过程中扮演了重要角色。改革开放初 果并不明显。地方政府也成为以维护社会稳定为中心的 “维 期，随着 “分灶吃饭 ”财政改革和行政分权化改革的推进， 控型政权”。 地方政府通过卷入到乡镇企业的生产与运作中，形成政府 时代的变迁及经济社会发展中所面临的困境激发了政 运作与经济发展相结合的方式来推动地 区经济的增长 ，地 府和学界对如何走 出 “经营型政权”“维控型政权”的思考。 方政府像企业老板一样成为地区经济发展的主力军。_J张静 吴理财以国家整合为视角指 出，地方政府改革的核心是从 在国家政权建设理论框架下探讨基层政权在基层社会中的 “汲取型政府”向 “服务型政府”，从 “汲取式整合”向 “供给 角色时提 出 “政权经营者”的概念，她认为基层政权利用 式整合”转变。 赵树凯认为 ，用 “政府制度化”来适应高度 “公共地位”对公有资产进行合法运营，一方面推动了地方 分化、复杂的政治社会环境 ，建立起专业的结构以执行各 经济的发展，另一方面也与其他市场行动者形成了中突关 种职能和任务，让乡镇政府能够同时满足国家与基层社会 系。地方政府 的经营性行为给国家政权建设带来消极后 的需求。9某种意义上，实践者和理论界均指出构建服务型 果。_2虽说地方政府经营企业行为带来了地区经济的发展 ， 政府是地方政府行为转变的方向，并从理论和实践上给予 然而地方政府经营企业所获得的利润并没有以为社 区群众 一 定的阐释。但学者们的研究工作却忽视了从纵向的时间 谋福利为 目的，不再将 自己应该承担的行政管理事务和为 角度对地方政府行为变迁的历史脉络进行系统性的探讨。 基层社会提供公共服务作为自己的主业，而是以攫取和控 本研究着重从纵向的历时性角度探讨地方政府行为演 制更多资源为 目的，扮演 “谋利型政权经营者”角色。 1994 进的历史脉络。为此 ，以广东省佛 山市顺德区容桂街道改 年分税制改革以后，地方政府逐渐从经营企业中退 出来， 革开放30年的经济发展历程为研究对象，尝试分析揭示地 并把发展经济 的手段转到经营土地上， “大兴土木” 和 方政府行为变迁的历史基础及其带来的经验启示。 “生财有道” 成为地方政府经济发展的新增长点。在经营 二、地方政府行为变迁的实践历程：容桂的经验 土地的过程中，为了本地 区的发展大计，地方政府不惜损 容桂街道成立于 2000年 2月，由桂洲镇和容奇镇合并 害农民利