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上海住房保障制度、体系与政策创新研究 文/戴晓波 一、住房制度改革与住房保障制度创新 （一）住房保障是现代社会的客观要求 社会对于住房保障的客观要求，可以分成普遍需求和特殊要求两个方面。一是住房的普遍需求，即人人可得到合适的住房。1996年“国际人居”大会把“人人享有适当的住房”确立为《人居议程》的核心目标。2002年4月，联合国制定居住权利计划，该计划的宗旨明确为：“在可能的条件下，各国政府应当采取适当的措施，促进保护并确保公民获得足够住房的权利”。二是特殊要求，即在住房供应及其价格的自然状态下，部分经济上处于相对弱势地位的居民，无力完全依靠自己的经济能力适当地解决住房困难，需要依靠社会和政府帮助其解决。 对于上述两个问题，首先，需要通过住房制度安排，最大限度地实现绝大多数居民的住房问题；其次，对于住房制度不能解决的部分居民，必须考虑通过住房保障制度，解决剩余居民的住房问题。 （二）制度、体系和政策概念辨析 制度、体系和政策，是管理工作中经常提到的三个概念，三者都是指管理方式、方法和手段的规则；但是，仔细辨别又有不同。 制度是指管理方式、方法和手段的基本方面，是相对系统的、稳定的和原则性、方向性的，一般要通过立法或高层管理机构的确认，用以指导管理工作，包括政策的制定。 体系是指管理主体与客体的构成，以及他们相互之间的互动关系，体系建设属于系统建立的范畴，具有法律上的实体性质和程序性质的内涵。 政策就是政府策略，是指在制度的指导下，对体系内外相关管理方式、方法和手段基本规定的细化、深化、补充和调整，使之适应于各个区域、部门实际使用，并随着区域、部门环境的变化有所调整，需要政府部门协调提出和实施。 上述三者只有有机结合，才能从宏观到微观实现根本性、综合性、系统的突破。 （三）住房制度改革和住房保障制度创新 住房制度是客观存在的。但是什么类型的住房制度取决于经济社会条件和本国本地区的制度安排。上世纪九十年代以前，上海的住房制度原来是计划经济条件下福利分配制度；经过近二十年的改革调整，上海的住房制度已经基本转变为社会主义市场经济制度下的住房商品化制度，即由市场对住房资源进行分配的制度。 随着房地产业的发展和住房价格的快速增长，对于部分低收入者的市场缺失作用将会日益明显。因此，就是在现代发达国家和地区中，尤其在市场经济的国家和地区中，住房制度中人们关注的重点是住房保障。可以说，住房保障制度的内涵是存在的。一般地说，发达市场经济国家和地区，都有比较完备的住房保障制度。 严格地说，按照制度的定义，在一个国家的管理体制下，只有全国统一的住房保障制度。国务院新闻办公室2004年9月发表的《中国的社会保障状况和政策》白皮书中，对住房保障制度作这样的论述：中国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，今年的国务院24号文件进一步促进和发展了这一概念的实现，但从制度体系和政策的系统性和统一性看，这还只是一个大体的框架，并非完整的制度。就此而言，上海的住房保障制度是一个创新的问题，这一问题无论对于上海市还是对于全国都是具有积极意义的。 （四）当前的上海住房保障状况 上世纪九十年代，上海开始探索住房保障，目前大体形成六种直接或间接的保障方式。 ——廉租住房：是指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或实物租赁的具有社会保障性质的住房。1999年4月，国家建设部颁发了《城镇廉租住房管理办法》。1999年9月，上海成立了廉租房办公室，对全市18万户困难家庭进行调查。2000年10月，在两个区进行试点。2001年6月，试点扩大到8个区。目前，试点地区按照新的要求继续试点。 ——公有住房低租金和减免：即针对收入和居住条件在廉租住房要求的“双困”线之上，但居住条件仍然困难的家庭，继续维持已有的不可售或者可售未售公房的低租金政策，即每平方米仅收取0.94元租金。这一政策涉及旧住房总面积约3800万平方米，覆盖95万户居民近270万人口。 ——旧公房成套化改造后出售：市、区两级政府投入资金，对旧公房进行加层扩建、抽户、分隔改造，对不成套的旧公房进行“煤卫独用”的成套化改造。改造后，以低廉的价格出售给原先租住的居民，让尚未享受公房优惠购买政策的市民得益。从1996年起，累计改造320万平方米，受益居民10万余户。 ——旧公房“平改坡”综合改造:“平改坡”综合改造，解决普通市民居住生活中的“急、难、愁”问题，完善旧公房小区的公建配套设施，提升居住功能，是普通百姓迫切的愿望。1999年至2004年