论我国政策性银行立法完善.doc

论我国政策性银行立法的完善 ——以实施“十一五”规划为契机 朱大旗 何遐祥 　　 　　关键词: “十一五”规划/政策性银行/立法 　　内容提要: 我国目前对政策性银行还没有制定专门法律，现行行政法规也鲜有对其作出规定，对政策性银行的规定多散见于一些决定、命令、规章等文件之中。立法层次低、体系混乱，制度构建存在缺失，立法明显滞后，制度设计粗糙、内容不够科学合理是当前政策性银行立法存在的主要问题。而“十一五”规划的实施为我们完善政策性银行立法提供了宝贵契机，体现在：通过立法进行改革是“十一五”规划有关政策性银行改革的基本精神，规划的整体实施将为立法提供实践平台和检验标准，“十一五”期间进行政策性银行立法的条件已基本成熟。因此，我们在“十一五”期间，应将政策性银行立法纳入立法规划，并着力构建科学的政策性银行立法体系，立法应合理贯彻政策性银行的政策性，兼顾规定性与灵活性，兼顾现实性和前瞻性，我们还应“量身定做”，打造科学的政策性银行监管制度。 　　一、 我国政策性银行立法的现状 　　(一) 法律 　　我国目前对政策性银行尚无专门立法，但在有关法律中，对政策性银行的监管制度等有零星规定。如我国1995年3月颁布实施的《中国人民银行法》第35条规定：“中国人民银行对国家政策性银行的金融业务，进行指导和监督。” 2003年12月27日修改后的《中国人民银行法》取消了这一单独对政策性银行所作的规定，但在该法第52条中明确规定：“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”据此，“银行业金融机构”是包括政策性银行在内的。因此，举凡《中国人民银行法》规定对银行业金融机构实施的有关监管制度对于政策性银行来说当然也是适用的。我国2003年12月颁布的《银行业监督管理法》也在第2条对银行业金融机构进行了解释，其中也包括政策性银行。也就是说，该法对政策性银行的监管总体上采取了与《中国人民银行法》同样的态度，即在监管上不区分政策性银行、商业银行还是其他银行业金融机构。略有不同的是，《银行业监督管理法》在附则第48条中规定，对在中国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这说明该法的立法者意识到了政策性银行监管制度的特殊性，从而为政策性银行立法预留了空间。除了上述规定之外，我国现行法律中再无对政策性银行的规定。 　　(二)行政法规 　　与关于政策性银行法律规定的单薄相似，我国现行的行政法规中也鲜有对政策性银行的专门规定。有学者认为，我国政策性银行据以设立和运行的《国务院关于金融体制改革的决定》(下称《决定》)、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》(下称各《通知》)、《国家开发银行组建和运行方案》、《中国农业发展银行组建方案》、《中国进出口银行组建方案》(下称各《方案》)、《国家开发银行章程》、《中国进出口银行章程》和《中国农业发展银行章程》(下称各《章程》)等文件属于行政法规的范畴。 [1]在笔者看来，这种认识是不恰当的，我们恐怕很难将前述任何一个文件定性为行政法规。综观前述《决定》、各《通知》、各《方案》，其无论是从制定程序、内容结构、规范程度、实施机制和法律效力等各个方面，都不具备作为行政法规的基本条件，学者们认为它们是行政法规的唯一依据，恐怕在于它们是由国务院制定的。但一个明显的事实是，根据我国《宪法》第89条规定，并非国务院制定和发布的所有文件都是行政法规，其也包括决定和命令，仅仅因为其由国务院制定发布就将其纳入行政法规的范畴，显然是经不起推敲的。至于该各《章程》，其本身并非由国务院制定发布;根据各《章程》的规定，其解释权也属于相应的银行;在效力上，其也只作为各该银行的内部规范，并没有对外的效力。因而无论从哪个方面讲，将其定性为行政法规都是站不住脚的。也就是说，在行政法规的层次，我们也并未对政策性银行单独立法。当然，在其他有关“银行业金融机构监管”的行政法规中，也偶有对政策性银行同样适用的规定。 　　(三)决定、命令和规章及其他政策性文件 　　我国现行政策性银行立法主要集中在这一层次。除了前述《决定》、各《通知》和各《方案》之外，在国务院、中国人民银行和银监会制定的其他银行业监管的各种文件中也有涉及政策性银行组织机构、业务运行、人事任职资格等方面的零散规定。不过，这些规定很少是针对政策性银行而专门作出的，其规定要旨主要反应的是对整个银行业金融机构的监管要求。 　　二、现行政策性银行立法存在的问题 　　(一)立法层次低，体系混乱 　　从上可知，我国目前尚无有关政策性银行的专门法律、行政法规，其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限，政策性银行立法在