土地政策促进产业结构调整的路径分析.docVIP

　土地政策促进产业结构调整的路径分析 卢为民 　内容摘要:为了更好地适应土地政策参与产业结构调控的实践要求,本文首先探讨了土地政策促进产业结构调整的作用机制,然后分析了我国产业结构调整的重点和目标,提出了土地政策在促进我国产业结构调整中的应用途径。 　推进产业结构的优化调整,是我国实现经济跨越式发展的重要步骤。《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发[2005]40号)提出了具体要求,即“加快制定和修订财税、信贷、土地、进出口等相关政策,切实加强与产业政策的协调配合,进一步完善促进产业结构调整的政策体系。”但是如何发挥土地政策在产业结构调整中的作用,特别是土地政策促进产业结构调整的机制,以及在实践中如何应用,都亟待研究解决。 一、土地政策促进产业结构调整的作用机制 1、土地政策促进产业结构调整的机制和优劣势分析.运用土地政策推进产业结构调整,虽然国外曾经有过实践,但是作为一项正式的调控策略,却是在我国首先提出来的。关于土地政策促进产业结构调整的理论依据,可以用机会成本来解释。机会成本是指从事某一种业务而损失别的业务的代价。一种行为的机会成本是次优选择的价值。任何资源(土地、劳动力、资本、原材料)的机会成本是其在次优用途中所获收益。土地政策对产业结构的引导主要表现在对产业用地的约束方面。为了最大程度地提高土地的利用效益,关键是要不断优化用地结构,即不断淘汰单位土地上效益低的、落后的产业,而更换为效益高的、先进的产业,尽量减少机会成本的损失。 首先,从促进产业结构调整的土地政策工具看,总体上分为鼓励类政策和限制类政策两大类,其中每一类政策中又包括直接干预型和间接干预型两类政策工具。直接干预型政策工具有土地规划、土地计划、供地政策、土地整理等,间接干预型政策工具主要是土地税收、土地抵押、土地价格等。(见表1) 其次,土地政策在引导产业结构调整中的优劣势分析。与财政货币政策相比,土地政策的优势主要表现在:一是对于新建项目来说,土地政策可以同时实现促进资源高效利用和产业结构调整的双重目的,有利于推进经济增长方式的转变。土地供应政策通过行政手段,按照集约用地的标准设置用地条件,按照产业结构调整的要求选择所要的项目,效率高,效果明显。二是对于已建项目来说,可以通过土地整理等手段,实现项目的集中布局,淘汰劣势企业,支持优势产业发展。通过土地税收、土地抵押等政策,可以支持或限制相关产业的发展。同时与财政金融政策相比,土地政策在促进产业结构调整中也有自身的不足。推进产业结构调整的一个重要步骤就是推进科技创新和生产工艺的更新换代,在这方面,土地政策的作用比不上财政和金融政策。(见表2) 2、土地政策在促进产业结构调整中的应用策略 产业政策是通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术的发展,合理配置、利用资源,优化经济结构的经济政策;土地政策、财政政策、金融政策是实现产业政策的重要手段和途径。鉴于土地、金融、财政等政策在产业结构调整中各有优劣势,在促进产业结构调整方面,需要根据产业发展情况和宏观调控需要,必须加强土地政策与其他产业政策之间的分工合作,适时、适度地进行调整,逐步完善动态协调配合机制,更好地发挥综合调控作用。一是做到长短结合、优势互补,作用方向一致,减少政策之间的矛盾和磨擦。例如,对于鼓励性的项目,由土地政策把好项目的进口关,力争选择最好的项目。项目引进来后,财政和金融政策要全力支持,特别是在科技创新方面要加大联合支持力度。对于限制和淘汰类项目,土地政策也严格把关,严格制止新的此类项目进来;对于已建的这类项目,税收和信贷要联合行动,加大处罚和限制力度。二是实现直接性干预手段和间接性干预手段的有机结合。除了在引进新项目,以及间接手段效果明显较弱时,要加强直接性干预手段的运用,其他情况下尽可能发挥间接性干预作用。三是加强土地政策和税收政策的紧密合作,尽可能同时实现节约集约用地和产业结构调整双重目标。四是尽量降低产业结构调控成本。加强对调控比选和论证,全面比较权衡各种方案实施的成本和效果情况,力求做到以较少的投入取得最大的效果。 二、我国产业结构调整的目标和重点 近年来,我国产业结构总体上向合理方向发展的同时,依然存在结构局部失衡和扭曲现象。一是三次产业结构仍不合理,层次比较低。农业基础地位需进一步加强,第二产业比重偏高,服务业发展滞后的格局没有根本改变;二是工业中传统产业、低技术含量和低附加值的产业仍占主导地位,产业结构升级的内在动力不足;我国科技进步对经济增长的贡献率仅为30%,而发达国家高达60%～70%。三是服务业内部结构不合理,传统服务业比重仍然偏大,现代服务业发展缓慢,特别是金融、保险、咨询、物流等现代服务业或生产型服务业发展较慢。2005年我国服务行业占全国GDP的41%,而国际上一般都是60%或60%以上,印