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利益博弈下的“指标到校”政策执行研究 　　“指标到校”是指将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中的新招生政策。初中学生只要在本校排名靠前，在分配名额数量之内，就能有机会进入名校。“指标到校”正是中央政府优化教育资源配置，促进教育公平的政策表达，这一政策在多个省市已经执行，但执行的效果并不理想。2012年，上海的高中“四大名校”就取消了名额分配政策。目前广东省在征求“指标到校”政策实施意见过程中，对47257人进行调研，反对者高达43108人，占整体的91.22%[1]。一项旨在促进教育均衡、强化公平的新政出现了执行困难的窘境着实令人深思。在公共政策执行研究领域，以利益分析视角作为理论基础，分析政策执行过程中执行主体和目标群体利益的冲突博弈的路径已经较为成熟。利益分析理论是将政策制定者、政策执行者和政策目标群体等主要政策参与者的利益诉求进行综合分析，分别考察这些利益诉求的合理性程度，剖析不同政策参与者在政策执行过程中的互动过程和行动策略，并最终分析不同政策参与者利益诉求的实现程度。任何教育政策在执行过程中，都存在着具有多元利益诉求的利益团体，其中不同的利益主体往往从自身需要和利益出发，为自己所宣称的价值作辩护，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行不力发生的可能性。 　　一、利益冲突：“指标到校”政策相关主体的博弈分析 　　政策是在复杂的团体、组织网络和目标人群中执行的。在指标到校政策执行过程中存在着两大利益主体群：以国家和地方教育局为代表的政府利益群，以学校、家长和学生为代表的地方利益团体，分别扮演着政策执行者和接受者的角色，他们之间原有的利益均衡格局因政策被打破，新一轮博弈成为必然，在博弈双方达成都能认可和接受的均衡结果之前，双方博弈主要表现为双方利益诉求的差异和冲突。 　　人权社会的一个基本特征就是公平，它是人们追求的一个永恒目标，教育是一项崇高的社会公益事业，二者总是被人们紧密地联系在一起，实现教育公平是调节社会分配和维护社会公平最重要的手段，是做好基础教育工作的根本出发点。目前，城乡之间、学校之间的教育质量存在很大差距，优质初中占有丰富的教育资源、优秀的生源和良好的办学条件。国家实施的“重点校”政策更是加剧了这种校际的不平等，导致了“强校越强、弱校越弱”，特别是优质高中教育资源供需存在极大的矛盾，致使高中招生秩序混乱，“择校”愈演愈热，严重影响了各地教育的均衡、有序发展，这与义务教育所提倡的公平、平等精神是相悖的。当这一问题逐渐上升成为社会最主要问题，并影响到了社会正常公共秩序的时候，政府必然出面干预和解决问题。 　　2002年，教育部发布《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，提到要“积极探索建立招生名额分配制度”。这是第一次以国家文件的形式提出要实行“名额分配”的高中招生办法，推进初中考试和高中招生制度改革。2004年，教育部办公厅发布《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，指出“各地应依据本地区实际情况，在确保公正、公平的前提下，积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法，以促进义务教育阶段的学校均衡发展。此指导意见更加明确地提出了高中招生改革的问题，各地区在此文件的指导下纷纷提出了各自的高中招生制度改革方案，以分配名额、分配指标为主要内容的“指标到校”成为探讨高中招生制度改革的重要产物。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，改进高中阶段学校考试招生方式，发挥优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配的导向作用。将“招生名额合理分配”明确作为高中招生的改革方向，为全国各地大面积展开高中招生指标到校的工作提供了政策支持。 　　从上述系列文件可以看出，政府作为维护公共利益的代表，其政策利益诉求非常明确，“指标到校”可以让不同身份学校的学生都有机会进入优质高中，最大程度地实现初中“择校热”的降温，控制人为“择校”引发的义务教育校际差异的扩大，保障学生平等的受教育权利，促进义务教育阶段初中学校的均衡发展，优质教育资源的公平配置，有效提高实践教育公平的进程，体现教育的公益性。政府作为政策执行者，是一个组织严密，协调性强的官僚组织，具有丰富的政治、经济和文化资源，在政策博弈中处于“强势利益集团”，正是这种金字塔的决策与执行体制使决策者远离目标群体，缺乏有效的沟通机制，无法掌握详实客观的信息，对政策舆情关注不够，从而导致指标到校政策推行效果的不理想和目标群体本能的反感和抵制，毕竟政策执行博弈过程中，博弈方都有各自的利益诉求，作为政策目标群体的地方利益团体在自身利益的驱使下，必然不断地与政府进行抗争。 　　指标到校政策涉及的地方利益团体包括