城乡非建设用地概念界定辨析.pdfVIP

0730.城乡非建设用地概念界定辨析 舒沐晖 【摘要】当前学术界存在着不同的城市非建设用地的概念界定，给相关研究带来困惑。本文通过对 当前四个主要的概念提法和相应的界定进行了收集整理，并从空间范围、区别于城市建设用地的关 键特征、功能属性、研究对象构成、与城市建设用地的关系等五个方面进行梳理和对比，认为在相 同的研究基础和目的之上，存在着两个不同的概念界定，分别体现在研究的视角、研究成果的应用、 研究的侧重点等方面。由此提出在“城乡一体化”规划理念转型的背景下，建议以“城乡非建设用 地”形成统一的概念提法，其界定内涵包含城镇内外两个空间层面、以突出自然属性为主，突出其 对城镇功能和空间结构上的生态支撑作用，与城乡建设用地形成相互依赖和包容的平等关系。 【关键词】城乡非建设用地概念界定 辨析 近年来，城市非建设用地的研究日益得到学术界的重视。“非建设用地规划研究 的出现是与中国城市都市区化进程密切相关的，是应对快速城市化过程对中国原有城 ① 市规划体系、体制的冲击的积极反应。” 但作为一个在传统规划与管理中被忽视的领 域，在其概念界定上存在着多种不同的提法及界定内涵，给相应的研究带来很多的困 惑，为此本论文希望通过对概念的辨析来理清研究的思路和重点。 1.现有主要概念界定 国内最早出现类似概念的是在 1991 年修订的香港城市规划条例中，明确的提出 ② 了“城市非建设性用地”的组成 ，内地自从《深圳市城市总体规划（1996-2010）》 中创新性划分八大类用地类型以来，我国众多学者和一些地方根据各自开展的研究和 实践活动，从不同的角度提出了很多概念提法和相应的界定，主要包括以下四个主要 的概念： 1.1 非城市建设用地 张永刚（1999）总结《深圳市城市总体规划（1996-2010）》中的用地分类，认为 总规中的八大类用地类型中除城市建设用地以外的农田保护用地、水源保护用地、组 团隔离带用地、旅游休闲用地、郊野游览用地、自然生态用地和远期发展备用地等都 属于“非城市建设用地”，并总结认为“非城市建设用地是城市规划区内对应城市建 设用地的土地资源总称”，并指出“城市整体生态圈的建构不容忽视，非建设用地是 城市生态圈的重要载体，对这部分土地资源的有效控制和管理具有深远的意义，是提 ③ 高城市环境质量的关键所在。” 冯雨峰、陈玮（2003）明确的提出了“非城市建设用 地”是指“城市总体规划所确定的，城市规划区范围内，在规划期内不被用于城市建 ④ 设的用地” ；谢英挺（2005）在《厦门市非城市建设用地控制规划》的基础上，认 可这个概念提法及内涵，并补充“它在空间上表现为‘城市建设用地’范围以外的‘空 白’区域，而在发展变化上始终处于一种相对于城镇扩张而‘此消彼长’的变化状 态。„„非城市建设用地是生态环境主要承担者、是城市景观品质的重要塑造者、是 ⑤ 城镇拓展空间的支持者、是城镇的生产生活物质的供应者。” 王爱民、刘加林（2005） ⑥ 也认可这种提法。 罗震东、张京祥（2007）提出了内涵类似的“非城市集中建设用 ⑦ ⑧ 地”提法 和“非城市建设用地规划”的初步构想 。 1.2 非建设用地（或城市规划区非建设用地） 胡细银、廖永生（1998）最早提出了“城市规划区非建设用地”概念，认为“城 市规划区内建设用地和非建设用地是城市形态的两大组成部分”，非建设用地是“从 环境、生态和可持续发展的角度来看”，其中“生态敏感区是城市中非建设用地的典 ⑨ 型类别”。 《杭州城市非建设用地控制规划研究报告》中明确了“非建设用地”概念， 与上述“非城市建设用地”一致，也是“在城市规划管理控制区域范围内，城市规划 确定的一定时期内不得用于各项城市建设的土地”。建设用地与非建设用地的划分标 准是该地是否用于或规划用于各类建筑物、构筑物、交通设施的建设，划分为五种类