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特大城市安全运行的综合减灾对策研究 ——兼谈“安全北京论’’的理论框架与建设思路 金磊 摘要：本文根据笔者近年来每年参加的“首都圈巨灾应对高峰论坛”的报告及2014年3月国务院 颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》为基点，研究了从安全减灾视角看中国日益突出的“大城 市病”的问题。经过大城市减灾的规律分析，特别研究了巨灾背景及多重灾害下的综合减灾对策，尤其探 寻了适合北京特大城市可持续发展的安全减灾思路，并从理论框架与实践层面上提出“安全北京论”的目 标与方法。 关键词：特大城市综合减灾 安全北京论 巨灾风险 引言：2014年8月下旬北京市发改委将启动“‘十三五’时期维护首都公共安全对策研究”重点规划 项目，它是国家正编制的“十三五”规划的子环节，也是从质量上提升特大城市安全运行并落实《国家新 型城镇化规划(2014-2020年)》的重要内容。笔者在过去十年间，先后在各级领导支持下主持了北京市“十 使我对北京城市综合减灾的问题有了深刻认知，对北京自然灾睛与人为灾害的特点有所把握，无论从北京 作为特大城市的综合减灾对策研究上，还是国内外大城市综合减灾管理绩效的比较上看，北京城乡综合减 灾安全运行模式，都亟待再研究。此外，2014年7月国家召开《国家综合防灾减灾“十三五”规划编制工 作方案》会，无疑它们都将在不同层面丰富北京等特大城市综合减灾战略的制定。 2014年2月25日国家主席习近平在考察北京城市建设工作中指出“城市规划在城市发展中起着重要 引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大 的机会。”这则话本质上在肯定城镇化是中国现代化必由之路的同时，强调城镇化发展必须注重质量提升， 对此，原住建部副部长仇保兴在一系列演讲上说要守住城镇化发展的“底线”。本文认为，在新型城镇化 建设的一系列应守住的“底线”中，城市与城镇的安全减灾是生命线，它更是衡量城镇化发展质量的标志。 为此我们可以试问中国新型城镇化安全减灾规划布局准备好了吗?2014年3月又颁布《国家新型城镇化规 划(2014—2020)》，使发展与安全减灾的“两难”的棘手问题，直指城乡建设如何发展才摆脱危机之境。 2014年4月以来，蔓延加剧的灾难“城市病”，尤其是“大城市病”，使快速发展的大中城市成为关注重点， 在多元的城市“病因”中，规划布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科学都愈演愈烈。2014年5月 以来的全国十多个城市的暴雨再次考验城市底线思维：东莞女大学生被冲入下水道死亡、深圳机场再次变 成“水帘洞”、广东电网60多条线路在暴雨下跳闸都再次说明，拘泥于头痛医头、脚痛医脚的城市“应急”， 只能一次次陷入错误重复的怪圈之中。新型城镇化建设不仅应谨防灾害陷阱，更该善于反思并总结，使灾 难个案及曾有过的失误，成为城市安全发展的“推进器”。据此，我以为探讨城镇化进程中的灾情发展特 点及规律，提出对2014年乃至未来中国新型城镇化有效的应对灾难危机的规划发展策略尤为迫切。面对 日益复杂的灾害形势及由“乡村中国”向“城镇中国”的华丽转身，我们一定要问当下城镇化建设，不可 再比速度、比规模，而要认真思考防灾减灾城镇化保障的规划对策，据此本文从问题与对策两大方面做出 分析。 一、问题：大城市安全运行为什幺缺失科学的综合减灾规划 ．31． 布新型城镇化规划，在它们出炉的规划中看到的还是要构建几个大城市群，打造几百个城市综合体，虽也 提及保护特色民族村寨，但基本上没有从安全减灾可持续发展角度上提出的“安全城镇化”设计的思路。 对此，极有必要从国家层面强调新型城镇化建设目标的安全可持续性，尤其要告诫规划编制者应懂的必要 的区域安全及综合减灾的知识，并提升能力建设。新型城镇化建设应是可持续的，就是要避免片面城镇化、 空心城镇化、单向城镇化、粗放城镇化以及无序城镇化，就要充分研究并解读中国新型城镇化发展所面临 的一系列障碍及焦点问题，要承认安全减灾是左右新型城镇化发展的主要障碍之一，它在警示城镇化建设 勿急功近利时，更强调所有城镇化建设要选择安全可靠的防灾逻辑与规划策略，要深刻认识城镇化建设与 天灾人祸隐患问的内在关系，特别要善于找到城镇化建设中无序发展表现出的灾难新形势与新特点。 1．要研究国内外灾情动态对城镇化的影响 出现厄尔尼诺现象。据有关学者分析，自1763年的19次强厄尔尼诺事件，70％以上的厄尔尼诺都发生在 太平洋地