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第14卷 第1期 北京交通大学学报(社会科学版) Vo1．14 No．1 2015年 1月 JournalofBeijingJiaotongUniversity(SocialSciencesEdition) Jan．2015 土地财政形成的内在原因分析 周 卫，陈小君，李文兴 (北京交通大学 经济管理学院，北京 100044) 摘 要 ：土地财政产生的根本原因在于1994年实行的分税制改革和地方官员晋升考核体系的影响。基于此， 可在委托一一代理的理论框架下，提出包含分税制改革影响和官员晋升锦标赛的分析模型。模型分析结果表 明，上述两者的共同作用导致了目前我 国地方政府土地财政格局的形成。同时，该模型还可解释中央政府试 图通过转移支付政策减少地方政府对土地财政依赖程度的努力为什么会失效。本研究有助于促使地方政府 土地融资走上更加理性和规范的道路。 关键词：土地财政；内在原因；财税分权；官员晋升 中图分类号：F812．7 文献标识码：A 文章编号：1672—8106(2015)01—0052—08 一 、 问题的提 出 改革开放以来，中央政府的放权让利与地方政府对经济增长的需求使得财政收支出权利在政府间 进行不断的调整博弈之后，经过 1994年的分税制改革基本稳定下来，从而对国民经济与地方经济发展 都起到了一定的促进作用。土地财政作为上述博弈过程 中衍生出的一种特殊财政现象，主要反映的是 财税权力在中央政府与地方政府分配格局中的一种动态平衡与决策选择。但随之而来的是地方财政对 土地出让金及相关收益依赖程度的不断加强，本文将对土地财政形成的内在原因进行解析。 土地财政是对地方政府收入中土地出让金及其相关收益所 占比重过高的一种形象说法，其实质则 是地方政府对手中掌握的土地资源进行资本化来扩大财政规模，增加可支配财政资金和政府调控能力 的活动。在我 国工业化、城市化进程 的大背景下，对土地资源的高效开发利用可以对经济社会发展产生 巨大推动作用。对土地资源的开发增加了地方政府财政收入的可支配弹性空间，对于缓解财税分权后 的负面影响有重要意义。例如，地方政府通过提供土地给投资方招商引资，不仅促进了产业结构调整也 增加了税收收益。同时，地方政府也可以通过土地出让金来弥补地方基础设施建设与社会公共事业投 资的不足。近年来，地方政府通过土地出让获得了大量资金，将其用于社会民生建设领域，增加了地方 设施建设，提供了就业岗位，并吸引更多的知名企业来投资进而带动了地方新兴产业的发展。在未来较 长一段时间内，为了提升地方的城镇化服务水平和推动产业结构调整，地方政府可能还会继续发挥土地 财政的重要作用。尽管土地财政对地方经济发展有积极的推动作用，但其存在的风险与问题也是不容 忽视的。地方政府财政支付对土地出让收益的依赖程度过高蕴含着巨大的财政金融风险。例如，国内 一 些地方财政收入中存在着 “双 70％”现象，即土地财政的收入约 占到地方政府财政收入的70％，土地 出让收入占到土地财政收入的70％。然而土地财政受房地产价格影响较大，同时地价、土地出让金和 地方政府的抵押融资平台及规模高度相关，国家宏观调控政策的变化与国内外经济环境的波动都会造 成巨大的财政金融危机，其收入规模具有高度不稳定性，因此土地财政并不能为我国城镇化建设提供可 持续的资金支持。那么，我国土地财政是怎样形成的呢?学术界普遍认为，它起源于我国现代财税体系 的变革，即 1994年的分税制改革。 学术界Tiebout(1956)，Musgrave(1959)和Oates(1972)等学者认为，财税分权将有助于中央与地 收稿 日期：2014．06．09 作者简介：周卫，男，北京人，北京交通大学经济管理学院博士研究生。研究方向：房地产投融资。 李文兴，男，山西临汾人，北京交通大学经济管理学院教授，博士生导师。研究方向：房地产投融资。 第 1期 周 卫等：土地财政形成的内在原因分析 53 方政府资源配置效率的提高，从而助推经济持续增长_1．3]。但吴一平(2008)通过实证研究表明，财税分 权对