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運用英國PFI採購精神於我國民間參與公共建設之研究 廖先格 國立中央大學土木工程研究所管理組 摘要 本文探討英國PFI制度與我國現行促參法之各項民間參與模式之差異，回顧相關之促參法條文並介紹英國PFI常見模式，藉由探討PFI之採購精神反思我國促參之執行方式，最後嘗試建議將PFI精神運用於我國現行促參制度，以最接近英國DBFO作法之BOO方式為基礎，加入功能需求標的、合理之風險分配，以及『物超所值』原則，提出另一種能廣泛運用於各類公共建設（含低自償率及公益性質之建設）之民間參與模式。 壹、前言 1.1 研究動機 在政府預算捉襟見肘，以及對公共建設與服務在質及量的需求不斷提升，如何有效率的完成國家社會發展所需的各項建設，同時又不至加重政府的財政負擔，成為許多國家所關注的議題。為了達成此一目的，政府期望引進民間之資金及技術，藉由公私部門的合作，減輕政府負擔同時加速公共建設，達到政府、特許廠商及社會大眾三贏的局面。於是各種民間參與公共建設之模式不斷出爐，英國是發展民間參與公共建設相當早且應用非常廣泛的國家之ㄧ，其在1992年提出之民間融資提案（Private Finance Initiative，簡稱PFI）至今已大量應用在道路、交通、學校、醫院、監獄及國防等公共建設與事務，並獲得良好之成效。 1.2 研究目的 檢視我國民間參與公共建設之模式與應用層面，招商成功之案例多為高自償性之專案，對於低自償或公益性質之公共建設較難以推動，相較於英國之PFI方式，二者興起之背景雖然相仿，但應用之層面卻有所不同，本研究之目的即在於探討英國PFI之精神，及如何運用於我國現行民間參與公共工程建設，分析其優缺點，以期能對目前難以推動之低自償公共建設提出改善建議。 貳、文獻回顧 2.1 我國民間參與公共建設方式 我國自民國83年頒布『獎勵民間參與交通建設條例』開始，正式確立民間參與公共建設之法治基礎，至民國89年頒行之『促進民間參與公共建設法』（以下簡稱促參法），完整的訂定了我國民間參與公共建設之範圍與模式。促參法第三條明定了十三大項適用促參法之公共建設，促參法第八條第一項則訂定了七類民間參與方式，茲整理如下表一。 表一 我國民間參與公共建設方式 款項 條文內容 分類 說明 一 由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。Build Operate Transfer 即一般所稱之BOT，建造及營運之成本由民間機構自行負擔，財產最後移轉回政府。 二 由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 Build Transfer Operate 為公辦民營模式，新建之成本由營運所獲得之利潤给付。 三 由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 Build Transfer Operate 為公辦民營模式，政府出資新建，但採延遲付款，待完工後才给付價金，並委託該民間機構營運。 四 由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 Rent Operate Transfer 與BOT模式不同之處在於，設施為現成，但由於功能不敷需求，因此須先予以擴建或整修，並為營運及移轉。 五 由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 Operate Transfer 將現有設施委外經營，與BOT相較，少了興建之成本與風險。 六 為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。 Build Own Operate 將公共事業以特許方式開放民營，由民間自行興建並營運，產權亦歸民間所有。 七 其他經主管機關核定之方式。 資料來源：整理自張蔚宏註1 2.2 英國公共建設民間融資提案方式 PFI是屬於政府購買服務契約(Contract for Services)，政府依契約內容向特許公司購買服務並支付費用，適用範圍包括教育、醫療、獄政、交通運輸、國防、政府辦公廳舍、環保設施、勞工福利、社會福利、住宅等。PFI案件啟動時所需的資金由民間來籌措，民間機構則以高財務槓桿方式籌措資金，自籌部分約佔10%，其餘90%則向銀行等機構融資。PFI之模式相當多，較常見之模式有DBFO、BOOT及BOO，於下表二中個別說明。 表二 英國PFI常見模式 模式 含義 說明 DBFO Design Build Finance Operate DBFO是英國PFI架構中最主要的模式，在該模式中，私人部門投資建設公共設施，通常也具有該設施的所有權。 BOOT Build Own Operate Transfer