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发展党内民主重在制度建设 社科阅览室 杨苹 党的十七届四中全会是在国际形势继续发生深刻变化，我国处在进一步发展的重要 战略机遇期召开的一次重要会议。全会审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下 党的建设若干重大问题的决定》，《决定》全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三 个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，深刻分析党的建设面临的新形势 新任务，认真总结我们党执政 60年来加强自身建设的基本经验，提出加强和改进党的建 设的总体要求、目标任务、重要举措，对加强和改进新形势下党的建设作出战略部署， 是指导当前和今后一个时期党的建设的纲领性文献。 《决定》提出以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，强调以落实党员 知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分 发挥党员在党内生活中的主体作用，推进党务公开，健全党内情况通报制度，改善党代 表大会代表结构，提高基层一线代表比例，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。 这显示出党内民主在党的统一领导下，以基层为重点实行渐进式改革。为了不断完善党 内民主，《决定》对党内民主建设的重点进行了设计和安排，如坚持以党内民主带动人民 民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。十七届四中全会提出以保障党员权 利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，发展党内民主。实际上描述了党内民主的 发展路径。 一、完善党内民主决策机制。党内决策分为两个层面：一是党员参与重大问题决策； 二是党的委员会内部决策。所谓重大问题就是列宁所说的重要战略策略。党的重大发展 目标、重大决策、党章修改等问题，与群众利益直接相关的问题，需党员直接参与讨论 而不仅仅是间接讨论，这是党员的基本权利。并且，直接参与讨论在高科技时代不存在 任何技术上障碍。十七届四中全会提出拓展党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证 咨询等制度，是对决策机制的改进。当然，党员直接参与讨论，绝不等于全体党员公投。 这样的决策过程，就是全党共同思考的过程，对于党员社会身份、社会地位复杂化背景 下调节党内关系具有重要意义。 二、改革和完善党内选举制度。党内选举制度所包含的内容有：领袖的更迭，基层党 组织机构及其领导人的选举，各级党代表大会代表的选举，各级党代表大会对党的委员 会、委员会对常委会的选举，等等。选举制度是党内自我更新机制中的首要一环。党内 选举制度有几个重大作用。一是从根本上改变领导者和普通党员的关系，构成党的领导 合法性的支持基础。二是选举对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群 众负责，迫使政策制定者更多地关注大多数人的利益，是以权力制约权力最主要的形式。 三是选举与任期制式联系在一起的，这有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官 僚化的特点。对党内选举、干部人事制度的整体改革，需要重视几个问题。一是科学处 理任命制与选举制两种制度体系的关系，科学确定民主选举的边界。二是党管干部的内 容应与时俱进，党管干部的做法需要有新内容。三是注重改善整体配套制度，选举是一 个过程，包含有公开、承诺、任期、质询、罢免、弹劾等诸多环节。如果没有相应的总 体设计，只有投票一个环节，是很容易被大量的“潜规则”所干扰的。 三、建立党务公开制度。公开是指权力运作过程的公开，渗透于权力运作诸多环节 中，体现于各种制度中，包含有议题公开、讨论过程公开、实施过程公开、结果公开等 环节。十七届四中全会提出健全党内情况通报制度，公开党内信息，建立党委发言人制 度等新思路。建立权力运作过程公开制度，需注意几个方面的问题。一是公开制度建立 在人民是国家权利主体、党员是党内权利主体这一最基本的理念上。二是需要公开的事 项不能由权力行使机构单方面决定，除法律规定不能公开的外均应公开。三是权力行使 者因其行使的是公共权力，事关公共利益，因此其隐私权应有所“减损”，权力越大其“减 损”的幅度应越大，对其个人与家庭状况需要公开。财产申报制度在国外被称为“阳光 法案”、“终端反腐”，可是到中国却失效，其原因固然有很多，但根本原因却是不公开不 透明。 四、建立开放型党内协商对话机制。所谓开放型，一方面是指党内协商对话、上下 沟通可以向全社会开放，允许社会参与、发表见解；另一方面在协商对话中既反映党内 关注的问题，同时也反映社会公众关注的问题。十七届四中全会提出畅通党内信息上下 沟通渠道，也是协商对话机制的重要组成部分。这一机制，事关群众的意愿能否真实