城市总体规划实施年度评估方法初探--以上海为例.pdfVIP

20 世纪围绕公共项目的“成本收益分析”方法，并在英国开始应用于规划领域。规划评估 最初应用于基于公共项目的政府财政评估，并随着规划理论的发展，也日益受到“沟通规划” （Communicative Planning）的影响，公众参与在评估中的作用日益明显。 年度规划实施评估（后文简称为年度评估）类似于国外理论界中“监测（Monitoring）” 的概念。贯穿于规划实施的过程中，主要功能有两个，其一是收集信息，为其他评估提供素 材。另外一个功能是确保规划的实施符合预定方案，提供预警和监测作用。在英国城乡规划 体系中，监测的功能被定义为： 在项目出现偏差的时候提供早期的预警机制，并且为偏差 的纠正提供相应的建议，以便形成一个系统的规划检查体系（汪军，2011）。由此，年度评 估需回答的问题是：规划是否在有效的实现目标？现行的实施是否符合规划设想？实施是否 带来规划预期外的效果，产生偏差的原因是什么？在此基础上，由于年度评估的短期性，虽 然不一定能得出结论，但基于客观性和可测度原则的监测思路有益于为长期评估的结论提供 线索，为规划项目的修改或终止提供充分的信息反馈机制，更是维护了总体规划的严肃性与 可实施性。 2.2 定位与作用 各大城市在新一轮《城乡规划法》的背景下，对开展评估工作已形成共识。以上海为例， 在明确了总体规划、分区规划、单元规划与控制性详细规划四个层次的规划编制体系后，在 规划实施上采取了一系列实施推进机制。其中重要的创新在于，从“结果式评估”走向“过 程式评估”，从五年评估与近期建设规划走向年度评估与年度空间发展战略规划指南。年度 评估作为动态监测系统中重要一环，其作用体现在： 其一，年度评估是年度监测系统的信息枢纽。年度监测系统分为四个层面的内容：专 项与区县年度白皮书、年度土地出让预审、年度评估与年度空间发展战略规划指南。其中年 度白皮书重在年度政策与城市建设的信息搜集，是年度评估的信息基础。年度土地出让预审 在总体规划用地布局与规模的框架下，旨在建立基于土地出让的城市建设情况跟踪机制，由 此得出的结论直接影响空间建设布局进而影响年度评估的结论，是年度评估的专项抓手。在 这两个环节的基础上，年度评估需要在第一轮信息搜集后进行分析，提取体现城市发展客观 规律的内容，为战略指南提供论据储备。最后一个环节是战略指南，为总体规划的实施起到 建议与决策参考作用。由此可见，年度评估反映了年度的城市建设、社会经济、生态环境等 综合的变化，是对年度政策与建设信息进行加工的重要环节，直接影响了年度监测结论的得 出。 其二，年度评估是中长期评估与总体规划修改的基础。总体规划内容的全面性与目标 的难以测度性是影响实施效果的关键问题，通过年度评估梳理编制内容中的强制性目标予以 动态连续的跟踪，可为定期评估的结论提供支撑，也为总体规划的修编奠定基础。 其三，年度评估是近期行动计划的决策依据。总体规划编制年限较长、修改程序复杂、 编制内容全面，一定程度上难以适应快速变化的市场环境。通过年度评估有可能发现敏感地 2 / 12 区的重大规划问题，虽不能立即反馈至总体规划中，但可作为相关政策的出台、近期建设规 划甚至详规层面的项目审批的依据，由此对规划实施起到了有效的纠偏作用。 图1 年度评估在总体规划实施中的作用 3 国内城市年度评估的实践探索 年度评估工作要求的连续性与现行规划目标的难以测度性，给评估体系的构建以及结论 的提出带来较大困难。但从评估工作的信息积累角度出发，许多城市已经意识到年度监测的 重要性，并已经将其作为规划工作向公众咨询与展示的重要工具。 3.1 广州、常州：强调用地空间的现状与规划对比分析 广州、常州突出规划中的空间布局这一核心内容，主要评估城市建设用地的合规性。广 州运用GIS 空间叠加技术从用地规划吻合度和建设用地总量吻合度两个方面进行实施评价。 其中用地规划吻合度从空间布局角度衡量规划和现状之间的一致性，分为：①实施的规划； ②未实施的规划；③违反规划的建设。建设用地总量吻合度围绕用地规模与结构进行分析， 以用地增长指标为主，结合城市人口、经济等数据进行评价，以了解城市建设的速度、方向、 布局、设施建设推进、生态环境改善和城乡统筹发展等方面的动态。 常州市规土局组织编制的年度评估在回顾社会经济概况的基础上，也强调了城市建设用 地的年度动态，将土地划拨与规划建设结合分析是其主要特点。采用的指标包括：分片区年 度城市建设用地现状；分片