健全对行政权力的制约和监督机制.docVIP

健全对行政权力的制约和监督机制 袁曙宏 江泽民同志在十六大报告中明确指出：要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这无疑抓住了防止权力违法和滥用的要害。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力，因而制约和监督权力的核心首先是制约和监督行政权。一、加强对行政权的制约和监督是世界性的普遍规律 对行政权进行制约和监督，是自行政权产生以后就无法回避的一个重大课题。但是能够运用法律制度等手段对行政权进行实质意义上的制约和监督，则是源于近代资本主义制度的建立。 1．20世纪以前西方国家对行政权的严格控制。资本主义国家在立国之初，政治上为了防止封建复辟和行政专横，经济上为了保障自由竞争不受行政权干预，明确提出政府管理得越少越好的“消极行政”理论。资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，他们主张“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”这就第一次明确提出了将行政权置于法律之下的“依法行政”的原则。为了保证“依法行政”原则的真正实现，资产阶级思想家和法学家提出：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”并为此设计了一套颇为繁复的法律制度：将立法权交给议会，将司法权交给法院；行政权的行使既要受到立法权的事先规范和控制，又要受到司法权的事后审查和监督。这种严格的规范主义的依法行政的观念和制度，统治了西方世界200余年。 2．20世纪前半期西方国家行政权的迅速扩张。垄断资本主义时代的来临，对“消极行政”理论和严格规范主义*理论提出了挑战。垄断经济、福利国家的出现，要求政府全面和能动地介入经济和社会管理，“积极行政”、“服务行政”、“给付行政”理论随之产生。与此相适应，“依法行政”立法已不再局限于议会的立法，而是扩大到了政府制定的法规和规章；政府也不再仅仅拥有行政执法权，而且拥有了行政立法权和行政司法权——裁决公民、法人之间的民事、经济纠纷以及行政机关与公民、法人之间的行政纠纷的权力。西方国家行政权迅速扩张的一大突出例证，就是美国大量独立管制机构的兴起，以及罗斯福新政之后联邦政府权力的扩张。 3．20世纪后半期行政权受控与扩张并存。行政权的急剧扩张，对传统行政控权理论构成了严峻的挑战，对公民的民主和自由也构成了巨大威胁。西方有识之士惊呼：“我们必须清醒地认识到并去正视行政控制中所固有的某些危险。如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”因此，以第二次世界大战以后美国1946年颁布的《联邦行政程序法》为标志，西方国家纷纷开始对行政权加强控制：在立法上，议会在委托政府立法时均规定明确的立法原则和立法范围，如政府超越可被撤销；在执法上，通过制定行政程序法和建立行政公开、行政监察、行政监督、行政裁决和行政复议等制度来加强行政机关的自律、内部监督和公众监督；在司法上，法院拥有对政府行为的违宪和违法审查权，以及对政府与公民、法人之间的行政纠纷的最终裁决权。但是，20世纪40年代后期开始的控权，并不是对20世纪以前控权理念的简单回归，而是实行一种控制与扩大行政权并重、保护公民民主与提高行政效率并举的新的模式。 制约和监督行政权这一重大而古老的课题，在20世纪80年代以后的中国正日益凸现其严峻性。我国由于正处于体制转轨和社会变革的特殊历史时期，对行政权的依赖和对行政权的制约成为一个问题的两个方面，既缺一不可，又呈现一种复杂的态势。行政权犹如一把双刃剑，如果我们只重视依赖行政权推进改革开放和体制转轨，而不重视规范和制约行政权，就可能在体制转轨过程中产生一系列弊端，并最终导致体制转轨失败。 1．体制转轨容易产生行政权力真空。我国目前实行的改革开放是一个旧体制和新体制彼消此长的渐进过程。在这一过程中，必然会出现两种体制都在发挥作用，又都不能有效地发挥作用的现象。一方面，旧体制的权力格局和体系被打破，但其运转的惯性仍然存在；另一方面新体制的权力格局和体系正在形成，但还很不完善。新旧体制共生共存的局面，既会产生很大的摩擦和冲突，又会在权力设定和运行上造成新的空隙，使政治、经济和社会生活呈现出暂时和局部的管理无序状态。毫无疑问，这种权力真空和管理无序现象的存在是十分有害的。如果处置不当，既可能导致旧体