长三角经济一体化背景下的区域环境法制建设初探.pdfVIP

（三）“分界而治”呼吁区域环境合作 环境问题无地界，而履行环境管理职能的政府却有辖区之分，由此引发了环境保护“画地为牢”的现实困 境，阻碍了政府应对环境问题的进程。长三角的生态链是相连的，水是流动的，空气也是相互影响的，上 下游以及周边地区之间生态环境的依存度相当高，单纯地依靠一个行政区域或一个部门的力量彻底解决环 境问题已经不现实。而且随着区域经济一体化趋势的加强，环境问题的空间、流域整体性和复杂性特征将 进一步加强，建立区域环境合作机制是必经途径。 二、长三角区域环境法制建设已有的探索和不足 （一）区域环境合作磋商机制的初步建立 目前长三角的有关政府部门和企业共建及参与了4个区域性合作组织：长江沿岸中心城市经济协调会、长 江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院、长江开发沪港促进会。在中央政府协调下还建立了沪苏 浙省 （市）长座谈会制度、长三角16市副市长协调会制度等内部协调机制， 形成了高层沟通的渠道和机 制。区域磋商机制的初步建立，由此也订立了大量的行政协议。在区域环境合作方面主要有2004年6月在 “区域环境合作高层国际论坛”上，发表的 《长江三角洲区域环境合作倡议书》。2005年经上海、江苏、 浙江二省一市海洋主管部门共同商议达成的 《长三角海洋生态环境保护与建设合作协议》。 长三角二省一市尽管对环境合作有共识，但没形成制度化的会议，只是各业务部门在碰到具体问题临时进 行沟通。也没有常设的具有权威的环境区域保护组织，甚至是定期的环境论坛性质的合作组织。长三角地 区初步形成的区域环境合作磋商机制共同的问题是：区域环境合作力度不强，缺乏对合作各方有约束力的 协调结果；环境合作未能全面涉及对区域规划和保护的重要领域；环境合作磋商机制过于松散，缺乏规制， 基本仅有对话功能或微观领域的协调，尚未形成有利于环境合作的“双赢”机制；缺乏具体的组织落实制 度化的环境合作磋商机制，高效解决区域环境问题。 （二）排污权交易制度的试点 排污权交易制度指在实施排污许可证管理及排放总量控制的前提下，鼓励企业通过技术进步和污染治理节 约污染排放指标，这种指标作为 “有价资源”，可以 “储存”起来以备自身扩大发展之需，也可以在企业 之间进行商业交换。排污权交易制度是现代公害控制的重要组成部分，也是环境保护和经济发展平衡的最 佳结合。排污权交易制度最先被美国付诸实践，也在美国最为成熟。排污权交易制度由美国保护协会在1999 年引入中国，长三角地区一直是该项目三个阶段试点的主要区域，取得了很大的成功。 但作为试点工作也遇到了一些困境：如江苏省内进行的几例异地排污权交易都是在江苏省环保厅的努力下 促成的，企业并不是十分愿意进行交易。在能源和资源紧张的长三角地区，电厂等排污大户发展速度很快， 在总量控制的限制下，他们多希望排污指标留待自用。实现排污权交易，需要企业安装昂贵的脱硫设备， 自觉接受监测排污，在比较购买排污权和 “公关”成本后，一些排污企业却转向掌握着排污许可证发放权 的环保监管部门寻租。这就打击了安装脱硫设备企业的积极性，近而更加剧了排污权供给的不足，排污交 易萎缩，陷入恶性循环。另外，一些地方政府还出于 “不限制生产”的保护主义，默许企业偷偷增加排污 量。排污权交易制度能否被长三角现实认可还有一个重要因素，就是需要制定相关条例和协议，作为区域 排污权交易的法律依据。 （三）生态补偿机制的率先实施 生态补偿机制具体是指资源环境的利用开发受益者，有责任向提供优良生态环境的地区和人们提供适当的 经济利益补偿。因经济社会活动对生态环境造成破坏或污染的，责任主体不仅有责任修复生态环境，而且 有责任为此对受损者作出适当的经济赔偿 。长三角地区率先在全国实施生态补偿机制最为突出的是浙江 省。经过3年时间的酝酿，去年8月，浙江省人民政府正式出台了 《关于进一步完善生态补偿机制的若干 意见》，是国内首次将生态补偿机制制度化、规范化。但浙江省的生态补偿机制主要是依靠政府财政支付 对 “森林生态效益补偿”、 “下山移民工程补偿”、土地整理和标准农田建设补偿和矿山自然生态环境保 护治理与地质灾害防治等方面补偿。在流域污染和生态保护补偿、生态补偿方式多样化、补偿成本的社会 分担等方面还未深入。 三、长三角区域环境法制的完善和创新 结合长三角地区目前在区域环境保护实践和存在的不足，借鉴国际先进经验，笔者拟从以下几个方面提出 对完善和创新长三角区域环境法制的对策建议： （一）健全区域磋商机制，强化环境保护的契约行政制度 虽然长三角地区已经建立了区域的沟通磋商机制，也在开始加强了环境保护合作。但总的来说这些磋商机 制并不完善，既没有具体落实的机构，也没有相应法