论政府公权力对农民集体土地所有权的侵害及其治理.pdfVIP

河南财经政法大学学报 2012年第6期 总第 134期 论政府公权力对农民集体土地 所有权的侵害及其治理 韩 松 西北政法大学 民商法学院，陕西 西安 710063 摘 要：当前政府公权力侵害农民集体土地所有权的问题十分严重。对这一问题的治理需要从四 个层面考虑：一是从治本之举考虑拟制地方政府追究土地财政的动因；二是改革和完善土地征收与出让 制度；三是建立严格的土地征收问责责任制；四是司法权有效制衡行政征收权。 关键词：政府公权力；农民集体土地所有权；土地征收；侵权 中图分类号：I 923．9 文献标识码：A 文章编号：2095—3275 2012 06—0103—09 政府作为社会的管理中心，行使对社会管理的公权力，本不应有其 自身利益而应以社会利益为原 则。但实际上政府往往将其公权力异化为追求 自身利益的工具。政府以公权力谋取政府财政利益，最 为典型的就是各地方政府的土地财政利益；另一方面政府工作人员也利用手中权力谋取私人利益，这就 是政府机关人员的腐败利益。正因为政府 自身利益和政府工作人员的腐败利益的存在，政府侵害农民 集体土地所有权的现象经常发生，而且问题愈来愈严重。政府对农民集体土地所有权的侵害，不仅损害 农民利益，而且严重损害党和政府的形象，损害党和政府与人民群众的联系，危害社会稳定，具有很大的 政治危害性。应当针对当前各地出现的侵害农民集体土地所有权的问题，采取切实措施加以治理，保护 农 民集体土地所有权。 一 、 当前政府公权力侵害农民集体土地所有权的表现 一 滥用土地征收权 ，违法征收农民集体土地 国家对农民集体土地的征收必须是为了公共利益 目的并依照法律规定的权限和程序才能征收，而 其征收农民集体土地还应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费 用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但是在市 场经济条件下，政府受商业利益的影响，地方政府追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土 地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者，他们同商人结合起来， 滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量失地农民。政府土地征收 + 收稿 日期：2012—08—05 基金项 目：本文系陈小君教授主持的国家社会科学重大招标项 目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”的阶段性研究成 果 项 目编号：09ZD043 。 作者简介：韩松 1962一 ，男，陕西风翔人 ，西北政法大学民商法学院法学研究员，《法律科学》编辑部主编，中国法学期刊研究 会副会长。 103 河南财经政法大学学报 2012年第6期 权的滥用，主要表现在一是非出于公共利益 目的，这是最为严重的侵害农民集体土地所有权的表现，非 出于公共利益 目的，就根本谈不上合理补偿；二是虽然以公共利益为 目的，但不能给予农民集体合理补 偿，其补偿过低，而且有的乡镇政府还截留农民集体的征地补偿款。这些现象在全国各地都普遍存在。 二 以城乡建设用地指标挂钩的名义强拆农民房屋强 占农民土地 近年来各地在加快发展城镇化的进程中，在掠夺农民耕地的同时又将眼球盯向农民的宅基地，出现 了让农民进城上楼的热潮。在2010年的8月网上报道：山东各地大面积拆迁引导农民集中居住，其中 的诸城市是山东省潍坊市的一个县级市，2007年以来它率先撤销了全部行政村，几个小村庄合并成大 的农村社区，引导农民集中到中心村居住，农村社区成为诸城新的社会基层组织。除诸城外，山东淄博、 临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。事实上，这些撤并举动都是在城镇建设用地 紧缺的情势下出现的①。而到了2011年4月 12日中国新闻网报道：山东明令严禁强迫农民住高楼，严 禁盲 目大拆大建。山东省政府于2011年4月 12日向社会公布 《关于进一步规范城乡建设用地增减挂 钩试点 加强农村土地综合整治工作的意见》。意见就农村新居建设和危房改造提出三个 “严禁”：严 禁未批先建、边批边建的行为；严禁在增减挂钩试点之外，以各种名义开展建设用地调整使用；严禁盲 目 大拆大建和强迫农民住高楼的行为。山东省政府要求各地把维护农民利益放在首位，依法保障农民的 知情权、参与权和收益权。坚决纠正以增减挂钩试点和农村建设用地整治挖潜名义擅 自扩大城镇建设 用地规模问题；坚决纠正违背民众意愿强拆强建，侵害农民利益问题；坚决纠正节余土地指标收益返还 农民不到位等问题。可见，一些地方政府，利用其权力侵害农民集体土地所有权的行为是多么的严重， 问题是多么的突出。正如陈锡文指出：“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头 很盛，