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确立市场经济的标志 ——我国破产法的实施与完善 王欣新 中国人民大学法学院 教授 　　 　　内容提要: 《企业破产法》本身存在立法过于粗略，缺乏可操作性等问题，一些法律规定缺乏合理性，与法理、事理相违背。过份依赖行政手段干预企业破产与现行法律相矛盾，也不符合市场经济的运行规律，对之应作适当调整。要建立社会主义市场经济体制，必然要实行破产制度。1988年11月1 日《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下简称《企业破产法》)正式试行。我国破产法制定实施之后，对市场经济体制的建立与完善起到巨大的推动作用但也暴露出实施中存在的许多亟待解决的问题。 　　完善立法 　　《企业破产法》仅适用于全民所有制企业，民事诉讼法中的“破产还债程序”则适用于非全民所有制企业法人。在全民所有制企业的破产问题上，国务院的两个通知又规定了差别适用。试点城市的国有企业破产，可适用通知中规定的有关特殊政策，非试点城市的国有企业破产，则不能适用这些政策规定。此外，最高人民法院的有关司法解释、国务院的两个通知，在内容上也存在一些与现行法律、法规及法律原理相违背之处。 　　例如，最高人民法院的司法解释《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见》(以下简称《意见》)主要是从如何方便法院审理破产案件考虑制定的，而对如何在企业破产这种特殊情况下维护各方当事人的正当权益则考虑不周。如《意见》第12条、13条、30条、46条等条规定，破产案件受理后，以破产企业为被告人的诉讼案件及以破产企业为原告人不能在3个月内结案的诉讼案件， 都要移送受理破产案件的法院处理。而其规定的处理方式，是由法院对当事人间的实体权益争议作出裁定，且不准上诉，这显然是对当事人诉讼权利的严重侵害。破产程序严格地讲是一种执行性质的程序，是在债务人丧失清偿能力的特殊情况下，为多数债权人进行的公平执行程序。所谓执行便是在民事权利义务已经确定、无争议的情况下，依法加以实现。因此，破产程序不具有解决当事人实体权益争议的功能，也未设置保障当事人此类诉讼权利的相应制度，如辩论式的开庭审理，上诉程序等。各国破产法通常都规定，与破产人有关的民事争论均应在破产程序外通过诉讼程序解决。而《意见》中的规定，不仅与民事诉讼法中关于裁定适用的范围相违背，而且由于这种裁定程序剥夺了当事人的上诉等重要诉讼权利，违背民事诉讼法的基本原则，侵害当事人的权利，这显然是不妥的，必须加以纠正。 　　国务院的两个通知对国有企业的破产试点工作起到很大促进作用，但其内容也存在一些问题，有实用主义的倾向。如通知的重要内容之一是解决破产企业失业职工的救济安置问题，但其立足点是在这一工作中如何尽量减轻政府的负担，对债权人的正当利益则考虑不足，也未考虑其规定与现行法律的协调，所以法律上的矛盾冲突较严重。如果从立法效力的角度看，通知因与更高层次的法律冲突而使自身的法律效力存在问题。 　　例如，在两个通知中规定，试点城市国有企业破产，安置职工费用从破产企业土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足支付的，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得仍不足安置职工的，按企业隶属关系由同级政府负担。通知还规定，企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。而按照《企业破产法》的规定，破产企业职工安置费用是不应从破产财产中拨付的，职工的生活费也不属破产清算费用支付范围。这些费用本应通过相应的社会保险、社会救济渠道解决，其不足部分应由政府负担或设法解决，现通知将其全部转嫁到债权人身上承担，既不合法也不合理。据最高人民法院统计，1997年审结的国有企业破产案件，平均债务清偿率仅为6.63%，部分案件的清偿率为零。据某中级人民法院统计，其审结的15起破产案件中，12起清偿率为零，其余3 家的清偿率分别为1.28%、2.42%、7.62%。破产案件清偿率低的一个重要原因，就是对破产企业职工安置费用的巨额支付，这种状况已引起债权人普遍、强烈的不满。根据《担保法》、《民法通则》等法律规定，已作为抵押物的财产应优先用于清偿抵押权人的债权，而通知则取消了法律明定的抵押权人的优先受偿权，这就使债权人在与国有企业的经济交往过程中没有任何法律手段可以保障其债权在企业破产时的安全。这与国际惯例不符，与法律规定不符，也与对外开放、吸引外资的政策相矛盾。“饮鸩止渴”的作法虽解一时之急，但后患严重，若依此形成习惯定势，将使我国的破产立法基本原则受到重大不利影响。 　　《企业破产法》本身受立法时经济体制改革状况及立法思想、技术等因素制约，存在立法过于粗略，缺乏可操作性等问题，一些法律规定缺乏合理性，与法理、事理相违背。例如该法第15条将审查确认债权的职权交由债权人会议行使，这显然是错误的。对当事人之间实