市场化应成为土地征收中失地农民的补偿原则.pdfVIP

．-I秉天学参毅哲学社会科学版 盲 目扩大，遏制城市迅猛 “摊大饼”方式的扩张，把精力重点放在提高土地利用效率 、实现土地资源可持续 利用方面。我们面临的任务非常艰巨，要达此 目标，运用法律手段是其首选，一方面要相关完善立法 ，另一 方面则是使已有的法律得到切实的实施 ! 市场化应成为土地征收中失地农民的补偿原则 齐延平 (山东大学法学院教授、博士生导师，济南250100) 土地征收是国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，依法给予农村集体经济 组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。土地征收具有强制性，因此，土地征收者 与被征收者之间存在地位的不平等性。也正是基于此，各国法律往往将土地补偿作为进行土地征收的一 个前置程序。由此可见，土地征收补偿标准对于土地征收的顺利进行具有重要作用。就 目前中国当下发 生的土地维权案件来看，被征收者对于土地征收本身持反对意见的较少 ，甚至有的盼望拆迁。他们不满的 主要是土地征收的补偿标准。政府主要是基于公共利益原则而给予被征收者较低的补偿的。公共利益原 则能不能够构成政府较低补偿的理 由呢?假如不能 ，政府又应当基于什么标准来给予失地农 民补偿呢? 在土地补偿过程中，我们又应当如何看待土地溢价呢?这些问题构成了本文的核心。 一 、 公共利益不能构成土地征收不遵循土地市场价值规律的理由 在理论上，学者们往往认为土地流转与土地征收是两个不同的概念。土地流转强调土地承包人将土 地承包经营权 自愿转让给他人，而土地征收强调政府对农民土地的强制征收性。相应地，土地流转必须遵 循土地市场价值规律 ，而土地征收则是维持计划经济时代地价制度，补偿费用由政府来决定，而不是由市 场规律来决定的。政府之所以认为土地补收不遵循土地市场的价值规律，其原因在于土地征收是基于公 共利益的考虑。在我个人看来，这种观点存在重大的逻辑缺陷与不足。公益征收从法理上讲 ，是政府基于 公共利益的目的而拥有合法权威强制与他人或组织进行交易，而对方没有权利拒绝的一种行为。但是，被 征收者不能拒绝交易并不意味着其不能提出土地补偿数额方面的异议。其实，公共利益只是政府界入公 民个人领域 ，进行土地征收的一个理由，它不能成为损害被征收者利益的理由。另一方面 ，给予土地权利 人公正的补偿是对政府行为进行有效限制的重要手段，因为这种公正补偿事实上增加了政府土地征收的 成本，政府必定会考虑土地征收行为带来的实际效益。因此 ，西方国家在基于公共利益而征收公民财产时 都会给予被征收者充分的补偿。然而，我国现有 《土地管理法》采取的是按原有用途补偿的原则。该法第 四十七条规定 ：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，而且 “土地补偿费和安置补助费的总和 不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。由此可见，政府在进行土地征收补偿时采取的是计划 定价。但是 ，当政府征地以后出让使用权时却往往采取招标、拍卖、挂牌的方式来获得高昂的土地出让金。 这种在土地取得过程中不遵循土地市场价值规律而在土地出让时遵循土地市场价值规律的做法，严重损 害了被征收者的利益。从世界范围来看，为了使征收行为能够最大限度地保障被征收者的合法权益，许多 国家和地区都规定了征收者与被征收者双方签订征收契约的条款。例如，德国建设法规定，在未开始征收 程序或开始征收程序但程序未终结前 ，由双方当事人就征收补偿缔结征收契约。我国台湾地区都市计划 法也规定 ，补偿金额由双方协议之。为了充分体现土地的市场价值，美国建立了完善的土地征收者与被征 收者各 自进行土地评估报告制度。在这项制度中，双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告 。如果 各 自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。这种公平市场价格主要是通过市场交易方 基金项 目：国家社科基金重点项 目“中国特色人权发展道路研究”(项 目编号11AZD044)的阶段性成果。 ① 崔克亮：《土地制度改革需有顶层设计》，《中国经济时报))2011年 8月9日。 ② 翁岳生：《行政法》，北京：中国法制出版社 ，2002年，第762页。 14 城乡建设用地一体化中的权利保障问题 (笔谈) 式来确定的。 二 、征收土地市场价格的构成 既然确定征收土地的价格不能因为公共利益而减少 ，那么，我们就应当通过市场化的方式来确定其价 格。按照马克思价格理论的分析 ，商品的价格是由商品的价值来决定的。因此 ，明确被征收土地的价值构 成是确定对被征收土地进行补偿的前提