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参与式预算何时修得正果？ 作者：何包钢 来源：南方都市报评论周刊 来源日期：2011-2-20 1 月 17 日，浙江温岭市拉开了今年预算民主恳谈的序幕。交通局、水利局 等 5 个部门的财政预算开始接受人大代表和公民代表的参与式讨论，这 5 部门的 预算支出占温岭市全年预算 70% 以上。就像往年温岭的“参与式预算”实验频频 受到媒体报道一样，今年温岭的这一做法，再次引发了舆论的密切关注。 1989 年，巴西劳工党在阿雷格里港首次进行了参与式预算的实践。虽然巴 西经验到上世纪 90 年代末才引入中国，但中国农村此类实践从 90 年代早期就开 始了，当时不叫“参与式预算”而叫“村务公开”或“村务民主管理”。 从行政角度，参与式预算是通过公民和人大代表审查预算分配，对项目重要 性进行排序，它是建设行政民主的一个方法。从政改角度来看，它是引入地方民 主的途径，主要目标是完善地方人大制度。因为参与者不但包括普通公民，还包 括先前被排斥在预算进程之外的人民代表。严格来说，人民代表不应被视为“参 与式预算”的一部分，因为他们是审议预算的精英，然而中国人大代表并无实权， 他们参加审查、监督预算既合理又关键。 从公民角度来看，参与式预算是公民表达自己偏好和意见的机制，是一种公 民和N G O 审查、决定、监督预算的原则、程序和过程。这种看法非常接近巴 西定义，但在中国尚未占优势。在巴西，随民主化进程的深入，参与式预算是遏 制新自由主义浪潮的一个激进民主形式。而中国由于政体特点，参与式预算成了 一种地方民主化策略。在巴西，劳工党希望通过它争取更多选票;而在中国，执 政党通过它来完善治理。 作为一个自 2005 年就在温岭泽国镇进行相关实验的学者，笔者认为在参与 式预算日益受到重视的今天，有必要对其发展经验做出相应总结。毕竟它在中国 才刚刚起步。 推动者应主要是公民而非官员 众所周知，中国预算进程存在严重问题，例如裙带主义、利益集团影响预算， 预算权力过度集中在少数人手中，地方政府预算往往不反映人民的需求，过程不 透明、公民对预算体系的监督少，行政裁量往往超越立法监督。而预算外经费又 成了腐败的一个源头。 在过去，预算是国家的事;但随人们对公共福利、公共产品和服务的关注度 的提高，预算逐渐向公共预算演变。浙江某些县，私企营业税占到地方预算70% 以上。因此有必要质询这些钱如何为公众服务?如今中国的情况让人想起英国议 会早期历史，当时中产阶级同皇室谈判，用交税换取政治发言权。 中国引入参与式预算的初衷是遏制腐败、改善治理、实现公开和透明、为当 地人民提供社会服务、减少依法抗争的事件。而通过透明的参与式预算可以保护 政府官员不受腐败指控。由于地方政府财政收入日渐倚重企业，民众一般认为政 府官员拥有大量腐败机会。有些聪明的领导逐渐学会了利用透明、参与式的决策 来杜绝或减少对他们已被地产商及其他商业精英买通的指控。 例如，若重大决策有可能造成损失，参与式预算可帮助领导者将责任推到民 主进程身上。资源有限，需求无限，两者之间往往存在矛盾，决定谁首先享有服 务是一个艰难的过程。公民参与让负责此类难题的官员有了一个政治上的护身盾 牌。因此，“地方民主”就成了一种减少责任风险的工具。此外有些地方领导人 也往往希望借助参与式预算试验来创建政治“品牌”，他们着眼于“声誉”或“荣 誉”，所以他们乐意为试验提供资源和机会。事实上，所有的中国参与式预算试 验都取决于地方领导人的意愿。 把上述种种动力原因放到整个中国地方政治改革的大背景下来看，明显大部 分地方动力不足，动机不纯，后劲不大。这种背景下，不能完全依靠开明的地方 官员来推进参与式预算，最有效的动力还是公民的压力和民间组织的促动，公民 应该是参与式预算的真正推动者。 多种形态自上而下的组织者 在参与式预算推动过程中，国际组织扮演了重要角色。世界银行推动了参与 式预算在全球各地的传播，他们向发展中国家提供经费，河北焦作的相关项目就 是世行资助。福特基金会则资助参与式预算研究、培训和传播，甚至承担参与式 预算试验的成本。但目前看来，随着中国崛起，靠国际组织的直接压力来推动改 革已大大减弱。“哄”变成一种更有效的诱导手段，换句话说，国际组织常常通 过劝说来影响地方领导人，使之开展参与式预算试验。 官僚多元主义是另一股推动机制。政府各机构之间往往相互竞争以获取资源 和影响力。例如财政部为推进现代财政体系建设开展了一些参与式预算试验。全 国