我国征收土地法律制度缺陷探析--兼论我国《土地管理法》相关制度修改.pdfVIP

我国征收土地法律制度缺陷探析 ——兼论我国《土地管理法》相关制度的修改 秦险峰 摘要：随着我国新一轮《土地管理法》修订工作的深入，集体土地征收法律 制度和实践再一次纳入公众视野。由于涉及集体土地这一重要而具特色的财产， 使得有关讨论再度升温。本文并没有完全按照征地实践中存在的问题展开讨论， 而是在国土资源违法举报实践的启发下，从征地法律制度本身存在的缺陷和悖论 出发，展开分析、探讨，希望能够起到一定的启示作用。 关键词：捆绑销售；制度性动因；回归 2004年《宪法修正案》出台前，我国长期的征地法律制度和实践并没有区 分征收和征用，一概统称为征用，并且多数情况下指代的是修正案中的“征收’’。 即使该修正案生效后，相关法律修改后，部分地方在征收土地公告中，仍然沿用 “征用’’一词，没有严格执行征收和征用的区别。由于征用土地一般是在出现自 然灾害、发生战争等紧急事件的法定情形下适用，所以在实践中发生的机率不高， 一旦发生，也完全可以按照《物权法》有关征用制度的一般原则和程序进行，所 以本文仅就集体土地征收的有关法律制度进行探讨，希望能对即将修改的《土地 管理法》中有关内容进行有益探讨。 集体土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有 的土地转为国家所有j同时给予相应补偿的行政行为。我国现行《土地管理法》 规定的有关集体土地征收制度已经实践20多年了，在这一历史进程中该法律制 度对我国经济、社会的快速发展起到了积极作用，但随着改革开放的深入，这一 法律制度内部架构越来越不适应我国经济社会特别是农村生产力的发展，产生了 很多新的问题和乱象： 一、我国征收土地法律制度的缺陷分析 (一)与用途管制捆绑销售征收启动过于随意频繁 用途管制制度是指在依法认定土地现状用途的基础上，编制土地利用总体规 划，明确十地的预期用途和十地使用条件，对用途变化进行约束，严格控制农用 地转为建设用地。该制度作为我国土地管理的基本制度之一，在平衡保护18亿 亩耕地红线和调节土地供应、保障经济发展方面，发挥了巨大的积极作用。用途 管制可以说贯穿于我国现行《土地管理法》整个篇章，其中第四十三条规定：“任 何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……， 虽然该条位于第五章“建设用地，但是却对我国征收土地制度甚至整个土地管 理制度产生了极其巨大的影响： 国有建设用地不足 寻求国有建 设用地 不许哮入市 涉及农用地的转用审批 ●}--—-——·--———————一 同时启动征收程序 开始 要么农转用征收同一批文中不体现原因 要么不断编造任意扩大公共利益的范围 图1我国征地制度运行关系图 一是无端夸大了征地与用途管制的关联度，导致征收土地被绑架上城镇化的 快车无法停歇。征收土地制度着眼于所有权人的变更，用途管制关注于土地用途 的变化，二者在目的、启动原因、程序和作用范围上都有质的区别。我国实行土 地的国家所有或集体所有，以表明土地制度的社会主义属性，用途管制是对用地 需求是否合理的约束性机制，而第四十三条在原本平行的两种制度上架设了一座 本不该存在的桥梁。随着我国工业化进程，特别是近年来城镇化的快速推进，对 土地的需求越来越大，而根据第四十三条的规定，建设项目必须使用国有土地， 在法律上把国有土地确定为唯一供方，而存量国有土地不足，要解决“供小于求 的现状，只有向农村要土地，而农民集体所有的土地(包括集体建设用地)又无 法入市，导致后果很明显，法律上只能启动征收土地程序，才能“合法地”加大 供给，这种法律制度上的设计，最后导致实践中形成了先有结果后推导原因的悖 论： 实践中也正是这样做的