太湖流域环保规划和管理的现状及其未来走向.pdfVIP

Issue 第7卷 专辑 中国管理科学 V01．7．卸∞ial of Science 1999 1999年“月 ChineseJournalManagernaat November+， 太湖流域环保规划与管理的现状及未来走向 ——从“零点行动”谈起 浦根祥 (苏州大学管理学院，苏州 2150067) 摘要：在实施类似于太湖流域的环保规戈0与管理实践中如何提高规划与管理水准是关系到髓否 有效的．长期的控制我国环境污染，改善生态环境的关键所在。其中。加快立法进程．提高司法质 量，消除地方与中央政府任期冲突所致的污染性企业规避风险的投机行为，并为其保蟹临界排污 权．为其提供必备法人资格、敢企界面和福利消费是解决问题的基本出路。本文结合太湖治污。零 点行动”前后所出现的同题，从行政与司法比较视角对此作了有益的探讨。 关键调：区域环保规划；零点行动；政绩周期；公厕设掩 太湖流域是我国乡镇企业分布密度极其稠密的地区之一，也是我国高污染企业分部密度 比较稠密的地区之一。长期以来。由于该地区～直致力于追求经济的高速增长，忽视了对生态 环境的保护。致使太湖水质遭受严重破坏。此现象存在引起了中央政府高层领导人的关注，以 致于中央会同地方政府于1998年出台了“谁排污，谁治理”的“零点行动”，即至迟到1999年1 月1日零点．环太湖所有污染性企业必须停止向太湖排污。 应该承认，此举对于暂时缓解太湖严重污染问题无疑是重要的。但如果长期靠行政命令方 式来解决区域性和全域性环保规划与管理问题能否长期奏效则是值得商榷的。首先是治理环 境问题是否唯一地体现政府意志．要不要体现国家意志以及其他意志?其次是区域利益同全域 利益之间是否存在着特定界面?再次是企业个体利益同区域整体利益之间是否有疆确的界面? 最后是企业在承担治污的义务时是否应享有最基本的排污权? 以上这些均关系到～个地区或一个国家环保规划与管理的大政方针，本文在此将结合作 者对该地区所作的考查从行政与司法比较视角对此进行探讨。 1 环保规划与管理目标的行政定位及其后果 对环保规划与管理目标的确立与实施是借助于立法与司法，还是借助于政府指令在目标 实现过程中是有差异的。显然。在对太湖这样的区域性污染治理中我国立法机关还没有制定出 一部专门的适用法律，但就全国性环保规划与管理问题来说立法机关还是出台了适用于全域 性的环境保护法。除立法机关关注环保问题之外，中央及地方各级政府在各自的政府工作报告 中将解决此问题列为政府任期目标之一。这就形成了环保规划与管理的行政与立法并存的状 态。于是，在环保规划与管理目标的确立、实施与评价过程中便产生了两种形式。一是借助于立 法与司法；二是借助于制定政策、下达行政命令等。 842 中国管理科学 1999盎 相比较而言，借助于立法与司法实现国家对环保规划与管理的意志是大势所趋，它具有连续性 和稳定性；而借助于制定政策、下达行政命令则往往带有非连续性、渡动性和时效性等色彩。这 是因为国家意志是连续的，长期的和相对稳定的，政府意志是经常变动的，是由政府官员任期 制所央定的。政府意志和国家意志之间虽然在环保规划与管理目标的确立与实施方面在很大 程度上是相容的，有时甚至是一致的，但如果行政手段使用强度过大。使用频次过高，仍带有政 府意志高于国家意志，“权”高于“法”之嫌。在实麓过程中。制造污染的企业就会谋求如何规避 这种带有波动性和时效性的行政风险，以便“躲过初一。再躲十五”。这在笔者的实地考查中得 到了印证。 与之相比，如果立法得当，司法严格，那么，这些污染性企业即使有幸“躲过初一，躲过初二 ^ ……”，恐怕也“躲不过十五”。再则，只要使污染性企业规避行政风险的成本略高于规避司法风 险的成本，企业就不会作出上述选择