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第二讲 社会救助 第一节 概述 一、社会救助的含义与特征 （一）含义 是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体，无偿提供物质援助的一种社会保障制度 （二）特征 保障义务单向性：是国家和社会的责任和义务，是公民的基本权利，不需以履行相应义务为前提 保障对象全民性：较之社会保险和社会福利，救助对象全民性是社会救助的重要特征 保障条件限定性：只有真正陷入贫困境地的公民才有资格享受 保障目标低层次性：只向救助对象提供保障最低生活需求和简单再生产的资金或实物 保障手段多样性：实物、现金；临时、长期；官方、民间 二、社会救助的目标、原则与对象 （一）目标 克服现实贫困，维持贫困阶层最低生活需要 （二）原则 政府为主，社会为辅 全民性与选择性相结合 提供最低生活保障 无差别待遇 积极救助 (三)对象 以致贫原因分：按自身原因、自然原因、社会原因分为三类:“三无人员”、灾民、城乡贫困者 以人口群体分：儿童救助(含一般、特殊和不幸)、老年人救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助、患难者救助、不幸者救助等 以救助区域分：一般情况下，按人口平均收入低于最低生活水平的地区属于贫困地区，通常被列入救助地区 郑功成认为： 社会救助制度的最根本原则就是要保障城乡低收入群体尤其是城乡贫困人口的基本生存权 它运用的全部是政府财政资源、体现的是政府的当然责任 三、中国传统社会救济制度简介 新中国成立至50年代后期，计划经济时代社会救济制度框架基本确立，大致分为城乡两个子系统。20世纪90年代初，城市传统救助基本格局无质变；农村则在延续中发生变化 1983年修改救灾方针：强调通过政府和社区组织生产自救方式战胜灾害。同时重视社会互助。如发生重大灾情政府予以直接物资救助 五保供养方式发生了变化 自70年代末开始在全国推广农村扶贫 四、社会救助制度改革及体系框架初步形成 (一)改革的关键事件 低保制度是改革开放后最重要的社会救助制度安排 农村五保制度经历了从农民分散供养到乡村统筹供养、从农民承担责任到政府承担责任的发展进程 城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度建立 (二)体系框架初步形成 是一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养、灾害紧急救济、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法救助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的、完整的社会救助体系 构建以生活救助为主体的综合型社会救助体系是国际经验：实践证明，因导致国民陷入生活困境的原因很多，单项救助制度通常并不能真正解除国民的生存危机；凡先进国家或新兴工业化国家的社会救助，通常是以生活救助为主体而兼及其他专项救助的综合型社会救助体系 现体系框架还未最终定型、稳定，但确有将生活救助与扶持生产相结合、物质帮助与社会服务相结合等特点：预示着中国社会救助的未来发展方向将是综合型的社会救助体系 中国社会救助走过的是从城乡分割推进到城乡统筹推进、从城市优先到城乡并进、从低保制度单项突进到以低保制度为主体向综合救助体系建设推进的渐进发展道路 第二节 社会救助的基础和主要内容 一、基础—最低生活保障制度 （一）含义 对收入水平低于官方最低生活保障线（贫困线）而生活发生困难的社会成员，依据法定程序和标准提供现金或实物的社会救助制度 （二）城市低保的主要内容 1、保障对象 持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质帮助的权利 2、资金筹集 城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用 国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金 3、低保待遇水平（保障标准） 按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定 4、救助工作程序 低保对象申请 居委会、街道办初步调查、审核 区民政局复核、审批 市民政局备案 建档、动态化管理 行政复议 5、保障金发放 对“三无人员”批准其全额享受 对尚有一定收入者，批准其差额享受 （三）农村低保制度 1、目标 将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题 2、保障标准和对象的确定 （1）标准:由县级以上地方政府按能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行 （２）对象：家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民 3、申领程序：申请—审核—审批—公示 4、资金发放 差额发放：原则上按申请人家庭年人均纯