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农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路.pdf
农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路
——基于城镇化发达地区的调查与思考
浙江大学管理学院 杨翠迎
随着市场经济改革的逐步深入、城市化进程的快速推进,中国农民已逐渐分
化成纯农民、农民工、失地农民三种群体,而且在逐渐向城镇流动和转移,尽管
他们之间还没有明确的概念和性质界定,但在现实中,已经确实存在职业、身份
以及活动行为的差异。因此,现阶段为他们分别建立适当的养老保险制度,是经
济发展和社会进步的必然要求。然而,在一个区域内,制度太多未必就是一件好
事,何况目前的各类型制度都存在不同程度的缺陷,难以作到“应保尽保”。事
实上,从农民参保的情况看,这些制度的实际覆盖面和参保率是相当低的。因此,
有必要对现行制度进行完善和改革,本文欲在对现存的各种制度进行归纳和总体
评价的基础上,提出相应的改革原则和思路。
一、现行制度供给的总体评价
目前在城镇化发达地区,涉及农民的保险,除了农村社会养老保险(简称“农
保”)、被征地农民养老保障制度(简称 “土保”)、农民工养老保险(简称“工
保”)等三种保险外,城市职工基本养老保险(简称“城保”)通过“扩面”,也
逐渐渗透到农村市场了。这样一来,涉及农民的社会养老保险制度就有四种,在
现实中,这四种制度存在抢市场、争参保对象、互相竞争等现象,给社会保险工
作带来很多麻烦,同时也使农民不知所措。
形成这种状况的根源在于各个制度设计的差异和制度供给的缺陷,具体表现
在:
(一)社会化程度和保障水平差异大,难以满足农民的需要。
目前各地“土保”都有政府和集体大量补贴,基本上养老保障水平能够维持
在农村“低保”或者城市“低保”的水平。多数地区“工保”是参照“城保”设
计的,养老金水平虽然没有“城保”高,但比“土保”和“农保”要高许多。在
这些制度中,保障水平最高的是“城保”,“城保”除了职工和企业缴费外,有
政府无限兜底,加上制度设计缺陷,养老金水平居高不下,成为许多农民参保的
攀比对象。而“农保”是十分复杂的,当初制度设计没有明确筹资渠道和比例,
在实际中,许多地方仅对村干部、义务兵、乡村医生等特殊人群提供保险费补贴,
而且补贴的比例相当大,如有的地方乡镇政府和村集体补贴达到了70%,而纯农
民、农村非农自雇者等参加社会养老保险,没有村集体和政府的保险费补贴。他
们都是自己缴费,由于多数人交不起保险费,所以参加保险的人数很少。对他们
来说,“农保”名义上是“社会养老”保险,实质是按照商业养老保险运作,其
社会化程度极低。这样,纯农民即使勉强缴费参加了保险,但由于缴费少,积累
额低,享受的养老金待遇也很低。在浙江某市的调查中发现,农村社会养老保险
最高的有月领400500元左右的(大部分是村干部),最低的有0.2或0.4元/
月。试想,这样的养老金水平能吸引纯农民参加保险吗?事实上,调查结果表明,
多数农民最期望政府、集体或社区给他们进行养老金补贴,显然,目前的制度设
计难以满足农民的需要。
(二)制度的稳定性和保险关系的持续性差。
众所周知,“农保”由于政策的变化,在农村“走走停停”已有十多年。而
“工保”刚刚起步,也是稳定性和持续性差。一方面参保对象跨统筹地区流动时,
由于保险关系迁转机制不健全,许多参加了保险的农民工,由于不能顺利转移保
险关系,最终只有选择退保;另一方面,由于农民工工作的不确定和不稳定,工
资没有保证,难以持续缴费,也会使保险关系中断。在某些地方,许多参加了“城
保”的乡村干部和计划生育户(暂且不考虑这种情况是否合理),由于村干部退
职、乡村医生的经济收入有限等多种原因,不能连续缴费,自动终止保险关系的
现象,也屡见不鲜。
(三)保险关系转移存在严重的制度障碍。
在城镇化发达地区,社会养老保险在一定程度上打破了城乡户籍和职业的限
制,如农村企业职工可以参加“农保”,也可以参加“城保”,然而由于制度壁
垒(城市制度优惠、保障水平高、政府给予兜底;而农村制度各方面都很欠缺)
的存在,使得不同制度之间难以转化和衔接。目前为适应农民市民化的需求,许
多地方取消了户籍和职业限制,允许一些能交得起保险费的人员参加“城保”,
如村干部、农村计划生育户、乡村医生、在企业就业的农民等。这对“城保”扩
大覆盖面起到了很大作用。然而“城保”和“农保”模式差异大,待遇标准和计
费办法不同,在利益的驱动下,
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